行政诉讼中发生机构职能调整法律后果是否必然
发布时间：2018-10-09 20:16:15
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由承继的行政机关承担
——蓝兹生等四人诉深圳市宝安区住房和建设局政府信息公开行政纠纷案
谭晓鹏、颜慧婷
要点提示：在诉讼过程中，行政机关发生更名且职权发生变更的情况下，如何确定被告？同时，是否存在程序上的被告，而其不需承担行政违法行为的法律责任，即作为行政诉讼被告，是否一定为因诉讼结果其权利义务受到影响的实质当事人？我国现行行政法律法规并未规定具备行政诉讼被告资格的主体一定会成为违法行政行为的责任主体，因此，根据行政法权责统一原则以及公平公正原则，若在诉讼过程中，行政机关职权发生变更，则行政违法的法律后果仍应由作出违法行政行为或不履行行政职权的行政机关承担，但行政职权的承继机关在承继相关职权后，应当继续履行纠正违法行政行为的义务。
案例索引：
一审：深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1408号。
二审：深圳市中级人民法院（2017）粤03行终99号。
一、案情
上诉人（原审被告）：深圳市宝安区住房和建设局。
被上诉人（原审原告）：蓝兹生等四人。
蓝兹生等四人是深圳市宝安区泰华豪园小区业主，蓝兹生等四人于2016年5月29日通过EMS快递的方式，向原深圳市宝安区住宅局书面申请公开深圳泰华物业管理有限公司提交的深圳市宝安区泰华豪园小区2015年12月1日至2016 年5月1日期间突发公共事件的报告，原深圳市宝安区住宅局一直未予以书面回复。蓝兹生等四人于2016年7月26日向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼，要求确认原深圳市宝安区住宅局未在法定期限内履行政府信息公开职责的行为违法并要求原深圳市宝安区住宅局限期履行政府信息公开职责。另查明，2016年7月27日深圳市宝安区机构编制委员会制发《关于区住宅局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕55号），决定将深圳市宝安区住宅局更名为“深圳市宝安区公共物业管理局”，划出“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理”等职能。同日，深圳市宝安区机构编制委员会制发《关于区建设局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕56号），决定将深圳市宝安区建设局更名为“深圳市宝安区住房和建设局”，将“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理”等职能从原深圳市宝安区住宅局划入宝安区住建局。由于机构调整，蓝兹生等四人于2016年9月2日一审开庭时当庭确认将被告变更为宝安区住建局。
二、裁判
深圳市盐田区人民法院一审审理认为，本案争议焦点为：一、宝安区住建局是否为该案适格被告；二、宝安区住建局是否未在法定期限内履行政府信息公开职责以及是否需要向蓝兹生等四人回复所申请公开的事项。关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，根据2016年7月27日深圳市宝安区机构编制委员会制发的《关于区住宅局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕55号）及《关于区建设局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕56号），“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理”等职能由原深圳市宝安区住宅局划入宝安区住建局。由于宝安区住建局在 2016年7月27日后，行使原深圳市宝安区住宅局“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理”等职能，故，宝安区住建局为本案适格被告。宝安区住建局关于其不是该案适格被告，原告应起诉深圳市宝安区公共物业管理局的答辩意见，一审法院认为，因深圳市宝安区公共物业管理局不行使“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理”等职能，对宝安区住建局该答辩意见不予采纳。关于焦点二，该院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日之内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过 15个工作日。”本案中，蓝兹生等四人于2016年5月29日，向原深圳市宝安区住宅局书面申请公开深圳泰华物业管理有限公司提交的深圳市宝安区泰华豪园小区2015年12月1日至2016年5 月1日期间突发公共事件的报告，原深圳市宝安区住宅局在2016 年7月27机构职能调整前，未对蓝兹生等四人的政府信息公开申请进行答复。宝安区住建局作为承继原深圳市宝安区住宅局“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理” 等职能的机关，在职权交接后应主动核实原深圳市宝安区住宅局对应职能未处理完毕的事项。宝安区住建局收到该案应诉材料后，更应核实原深圳市宝安区住宅局有无对蓝兹生等四人的政府信息公开申请进行答复，如果原深圳市宝安区住宅局未答复的，宝安区住建局作为该政府信息公开答复义务机关，应及时答复蓝兹生等四人。宝安区住建局未核实原深圳市宝安区住宅局有无对蓝兹生等四人的信息公开申请作出答复，也未对蓝兹生等四人的政府信息公开申请作出答复，违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，因此一审法院确认宝安区住建局未在法律规定期限内对蓝兹生等四人政府信息公开申请进行答复的行为违法，限宝安区住建局在15个工作日之内履行政府信息公开职责，对蓝兹生等四人2016 年5月29日提出的政府信息公开申请事项作出答复。综上，一审法院判决：一、确认宝安区住建局未在法定期限内对蓝兹生等四人的政府信息公开申请作出答复的行为违法；二、宝安区住建局应于判决生效之日起15个工作日之内对蓝兹生等四人的政府信息公开申请作出答复。
宝安区住建局不服一审判决，上诉至深圳市中级人民法院。
深圳市中级人民法院经审理认为，虽蓝兹生等四人起诉时原深圳市宝安区住宅局仍然存在，但在诉讼过程中，原深圳市宝安区住宅局职权发生调整，并进行了更名，由宝安区住建局继续行使原深圳市宝安区住宅局关于物业行业管理的职责，故，宝安区住建局是本案适格的被告。原深圳市宝安区住宅局于2016年5月30日收到申请政府信息公开的邮件，至蓝兹生等四人2016年7月26日提起本案行政诉讼时，原深圳市宝安区住宅局仍未作出任何答复，原深圳市宝安区住宅局已超出答复的法定期限，并且本案中未有证据证明存在延长答复期限的情形，原深圳市宝安区住宅局在蓝兹生等四人起诉时其不作为的行为已经违法，蓝兹生等四人要求确认原深圳市宝安区住宅局未在法定期限内对申请公开的政府信息作出答复的行为违法，具有事实和法律依据。但由于诉讼期间，原深圳市宝安区住宅局职权发生调整，原属深圳市宝安区住宅局的物业行业管理职能由宝安区住建局承继，蓝兹生等四人要求限期履行政府信息公开职责的诉求，应由继续行使原属深圳市宝安区住宅局物业行业管理职能的宝安区住建局履行。综上，针对本案要求确认宝安区住建局不作为的诉求，二审法院认为认定事实有误，故二审法院改判确认原深圳市宝安区住宅局未在法定期限内对蓝兹生等四人的政府信息公开申请作出答复的行为违法，并维持了一审法院的第二项判项。
三、评析
本案带来的法律问题是：在行政机关发生更名且职权发生变更的情况下，如何确定被告？同时，是否存在程序上的被告，而其不需承担行政违法行为的法律责任，即作为行政诉讼被告，是否一定为因诉讼结果其权利义务受到影响的实质当事人？什么样的情况为例外？由于目前我国行政诉讼法律、法规对此没有明确规定，导致实践中一直存在不同的意见。一种观点认为行政机关职权之变更，由继续行使其职权的行政机关作为被告，则行政违法之后果由继续行使其职权的行政机关予以承担，仍是一脉相承之事，否则上下推诿必然产生“后官不理前任旧事之弊端”；另一种观点认为，若在机构调整或者职权变更发生之前，违法行政行为或者行政不作为的事实已经发生，且客观上不可能通过承继职能后的机构采取补救措施予以挽回的情况下，站在权责统一的角度上考虑，应当由当时行使该职权的行政机关承担违法责任，但应由承继机关继续履行相关职责。笔者认同第二种观点，理由如下：
（一）行政诉讼被告的界定
在被诉行政行为为具体行政行为时，一般由做出具体行政行为的机构作为适格被告，在行政机关被诉不作为的情况下，由有作为义务但不履行相应职责的机关为适格被告。
本案中，宝安区住建局在一审答辩中认为自己并非适格被告，理由是被申请机关原深圳市宝安区住宅局发生更名，也即现在的深圳市宝安区公共物业管理局，而该机构并未被撤销，因此更名后的机构才是对蓝兹生等四人的信息公开申请作出回复的主体。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。行政机关被撤销的具体情形有：（1）撤销后职权转移，即将行政机关的职权转移给其他行政机关；（2）行政职权合并，即该行政机关被并入其他的行政机关或是与其他行政机关合并后成立一个新的机关；（3）行政职权分立，即该机关由一个主体分立成几个主体。如果没有继续行使其职权的机关，则由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关作被告。而当职权发生变更时，则直接由行使其职权的行政机关承继被告资格，此时不论变更前的行政机关是否继续存在，均应由承继该项被诉行政职权的机关作为行政诉讼的被告。
本案中，根据2016年7月27日深圳市宝安区机构编制委员会制 发的《关于区住宅局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕55号）和《关于区建设局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕56号），原属深圳市宝安区住宅局的“住房发展、住房保障、住房制度改革、政策性住房及物业行业管理”等职能从原深圳市宝安区住宅局划入原宝安区建设局，同日原宝安区建设局更名为深圳市宝安区住房和建设局。根据《关于区建设局更名及调整有关机构编制事项的通知》（宝机编〔2016〕56号），该通知明确宝安区住建局的主要职责包括负责全区物业管理服务行业管理工作和推进物业管理进社区工作。同时该文件中明确 “深圳市宝安区物业管理办公室”为宝安区住建局的直属机构，负责物业行业矛盾纠纷的调处工作等。本案中，虽被上诉人起诉时原深圳市宝安区住宅局仍然存在，但在诉讼过程中，原深圳市宝安区住宅局职权发生调整，并进行了更名，由上诉人宝安区住建局继续行使原深圳市宝安区住宅局关于物业行业管理的职责，故，上诉人宝安区住建局是本案适格被告。
（二）被告资格的转移是否代表法律后果的必然承担
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条至三十条规定的为诉讼参加人。其中第二十六条第六款规定了本案的被告确定规则，也即“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，因此如上所述，本案的适格被告为宝安区住建局。但值得我们思考的是：行政诉讼被告，其是否一定即为因诉讼结果其权利义务直接受到影响的实质当事人？笔者对该问题持否定态度，理由如下：
1.行政诉讼被告资格与行政诉讼责任主体为两个不同的概念。
行政诉讼被告，仅为在行政诉讼上与原告立于对照地位的形式当事人，行政诉讼被告资格的确认，仅是在行政诉讼法中的一种程序性处理。而行政诉讼法律责任主体，则是在行政诉讼中，经过对案件的实体审理，根据具体情况而对行政机关进行责任认定。现行的相关法律法规并未将行政诉讼被告与行政诉讼责任主体完全划等号，也即并未规定具备行政诉讼被告资格的主体一定会成为违法行政行为的责任主体。
2.权责统一原则。
权责统一原则分为两个方面。第一是行政效能原则，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。第二是行政责任原则，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。这一原则的基本要求是行政权力和法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。因此法律责任应当由具体行使行政权力的行政机关承担。
本案中，蓝兹生等四人于2016年5月29日向原深圳市宝安区住宅局通过EMS邮寄了信息公开申请书等相关材料，原深圳市宝安区住宅局于5月30日签收。至被上诉人2016 年7月26日提起本案行政诉讼时，原深圳市宝安区住宅局仍未作出任何答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，原深圳市宝安区住宅局已超出答复的法定期限，并且本案中未有证据证明存在延长答复期限的情形。至蓝兹生等四人起诉时，原深圳市宝安区住宅局仍拥有物业管理职能，而此时其不作为的行为已经违法，故原深圳市宝安区住宅局未在法定期限内履行政府信息公开职责的行为违法，具有事实和法律依据，此为权责相统一的具体体现。
3.公平公正原则。
一审法院认为，宝安区住建局在职权交接后应当主动核实原宝安区住宅局未处理完毕的事项，特别是接到本案应诉材料后，更加应当核实原宝安区住宅局有无对当事人的政府信息公开申请进行答复。此观点本身并无不妥，但是一审法院忽略了本案的特殊情况：职权交替发生在诉讼过程中，当事人也是开庭之日才当庭确认变更被告。也即由于当事人起诉的行政行为是原宝安区住宅局的行政不作为，那么无论宝安区住建局是否对当事人的政府公开申请进行了答复，该行政不作为行为的法律责任都已经产生，不可能发生改变。而原审法院却对非本案所诉的另一行政行为，也即宝安区住建局未继续履行行政行为进行了审理，然而宝安区住建局客观上已经不可能在诉讼之初来对当事人的政府信息公开申请进行回复。
综上，在诉讼过程中行政机关发生职权变更，若行政不作为等行政违法行为一旦已经成为事实，已经不可能通过后继行为加以补救，那么该行政违法行为的法律责任应当由当时应行使相关职权的行政机关承担。否则，承继行政职权的单位的法律风险将大大增加，也容易导致原行政机关在进行职权交替过程中发生懒政行为。
（三）如何保障该种情况下行政相对人的合法权益
如前文所述，有观点认为如果行政职权的承继主体不能一并承担原行政机关的违法行政后果，则会出现上下推诿责任，损害行政相对人合法权益的不利后果。但实际上该种情况并不存在，因为承继机关应当继续对行政相对人继续履行相关职权，否则其将以自身名义承担行政不作为的违法责任。
就本案而言，原告蓝兹生等四人的实际诉求就是要求有权机关对应公开的政府信息进行公开，而原深圳市宝安区住宅局未在法定期限内履行政府信息公开职责的行为已经被确认违法，但由于诉讼期间，原深圳市宝安区住宅局职权发生调整，原属深圳市宝安区住宅局的物业行业管理职能由宝安区住建局承继，故蓝兹生等四人要求限期履行政府信息公开职责的诉求，可以且应当由继续行使原属深圳市宝安区住宅局物业行业管理职能的宝安区住建局继续履行。此时行政职权的承继主体依然需要履行政府信息公开的行政职权，并不存在承继机关以职权发生变更是在违法行政行为后出现为由，而拒绝履行相关职责的情况。
（作者单位：深圳市中级人民法院）
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