（C类）

粤高法函〔2020〕36号

 

广东省高级人民法院关于广东省十三届人大三次会议第1427号代表建议答复的函

陈公颜、何坤皇、徐代燎、黄志超、周辉权代表：

    你们提出的《关于未取得工程建设规划许可证的建筑物租赁合同履行纠纷解决的建议》收悉。现答复如下：

    建议指出，由于历史原因，造成我省一些城市周边出现了大量未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定建设的建筑物（以下简称涉集体土地违法建筑），且大多作为租赁用途使用，因该类建筑物不完全符合政策和法律规定，容易引发租赁合同纠纷。建议中提到的租赁合同纠纷的受理、合同的效力等问题，均是当前城市治理和司法实践中的热点、难点问题，政策性非常强。

    一、人民法院认定涉集体土地违法建筑租赁合同效力的依据

    目前，全省法院涉集体土地违法建筑物的租赁纠纷案件所占比例不大，但法律问题较多，处置难度较大。司法实践中，对于没有取得规划许可证或者没有按照规划建设的房屋，除了补办了建设工程规划许可证或者产权证明的可认定合同有效外，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，均应认定为无效合同。

    一是涉集体土地违法建筑租赁合同因违反法律强制性效力性规定而无效。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第九条、第三十七条、第四十条、第四十一条等规定，建设房屋应取得建设工程规划许可证并按照许可证的规定建设，对房屋建设的合法性的监管涉及公共利益和公共秩序的维护，违法建筑的租赁合同因违反上述法律的效力性强制性规定而无效。

    二是人民法院在审理合同纠纷中须依职权审查合同效力。根据最高人民法院的指导意见，在合同纠纷中，人民法院应依职权审查合同是否存在无效的情形，对于违反法律效力性强制性规定的合同，其效力并不受当事人的主张的影响，如当事人因该类纠纷起诉到法院，法院在裁判时必须对合同的效力进行认定。

    三是对违法建筑租赁合同的效力认定应统一裁判标准。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条对租赁合同效力的规定既适用于城镇房屋，也适用于集体房屋。司法实践中，对城镇房屋租赁合同纠纷，适用该规定认定合同的效力并不存在争议。从统一裁判标准的角度，对涉集体土地房屋的租赁合同的效力也应把握同样的认定标准和裁判尺度。

    二、关于“确立‘诚信原则’裁判，对租赁合同违约一方恶意通过起诉确认合同无效的，应当驳回其起诉”的建议

    根据当前国家相关法律、政策和司法解释精神，一般按以下原则处理。

    一是涉集体土地违法建筑租赁合同案件是否应予受理问题。根据最高人民法院的指导意见，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院一般不予受理；已经受理的，应驳回起诉。但当事人因请求确认租赁合同效力提起的纠纷，是平等的民事主体之间的纠纷，法院在裁判时可对合同的效力作出认定，但无法以当事人违反诚信为由驳回起诉。

    二是涉集体土地违法建筑租赁合同的效力认定问题。最高人民法院在《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中，针对违法建筑的复杂性，在规定违法建筑租赁合同无效的同时，也作出了例外规定：一是认定违法租赁合同无效，有利于维护城镇建设规划秩序。二是认定合同在违法情节消失后转化为有效，有利于促进交易。因此，人民法院在审理案件中应把握以下原则：第一、对于逾越城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线的建筑，依法认定合同无效，严格落实国家保护生态和耕地的政策和相关法律规定。第二、对于存在补办建设工程规划许可证或者产权证明手续可能的案件，人民法院应合理释明和引导当事人向行政主管部门依法办理相关的规划、建设或者产权手续，将违法建筑合法化。当事人如能在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者产权登记的，则认定合同有效。第三、对于有效的合同，应积极引导双方当事人通过和解、调解等方式继续履行合同，以维护交易秩序稳定。

    三是在处理无效租赁合同中如何体现诚实信用原则的问题。违法建筑的租赁合同因违反法律的效力性强制性规定无效，依法无法判决有效及继续履行。因此，在合同无效的情况下，可通过合理分摊损失的方式平等保护双方当事人的合法利益。第一，保护当事人的信赖利益。合同无效的损失赔偿在性质上属于缔约过失责任，基于信赖利益保护原则，对缔约过程中当事人一方由于信赖而支出的成本和预期可得利益，包括用于缔约的合理费用和准备履约所支出的合理费用等，由不诚信方进行赔偿。第二，合理分配举证责任。对于当事人一审法庭辩论终结前未取得建设工程规划许可证的案件，合理引导当事人进行举证，确定当事人的过错程度和损失情况。第三，公平分摊合同无效的责任。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，通过相互返还、折价补偿和由过错方赔偿对方损失等方式，对房屋占有使用费用、装饰装修、改建扩建等相关费用作出认定，综合双方当事人的过错程度，合理分担各项损失，最大程度地保障无过错方的合法权益。

    三、下一步打算

    你们提出的涉集体土地违法建筑的处理建议虽然存在一定的法律障碍，但具有很强的现实性和迫切性。我院将结合审判职能，积极推进涉集体土地违法建筑的治理工作，保障集体经济组织和民营企业的合法利益。

    一是进一步加强调研。进一步研判分析新修订的土地管理法的实施对涉集体土地租赁案件的影响以及对无效租赁合同涉及的房屋占用费、装饰装修费用问题的处理，在司法解释的基础上，提出细化指导性意见。

    二是发挥司法建议的社会治理作用。对案件审理中发现符合补办规划或者确权条件的建筑，及时向相关行政主管部门提出司法建议，协调政府职能部门解决涉集体土地建筑办证难问题。

    三是发挥典型案例的教育示范作用。通过发布典型案件明确无效合同的裁判规则，使当事人了解该类纠纷的法律后果及法律责任，引导当事人通过合法的方式维护自己的合法权益。

    四是发挥司法宣传的教育功能。通过开展庭审直播、公开裁判文书说理等群众看得懂听得明白的方式，解读与租赁相关的法律和政策规定，鼓励公民知法懂法守法，减少违建行为。

    五是主动接受人大代表的监督。加强与人大代表的沟通，听取代表的意见和建议，自觉接受监督，及时研判，改善和推进审判工作。

    专此答复，诚挚感谢你们对广东省高级人民法院工作的关心和支持。

 

                                                                                     广东省高级人民法院

                                                                                        2020年6月11日