广东省高级人民法院

行政判决书

（2018）粤行终1094号

上诉人（原审原告）：郭全，男，1970年10月27日出生，汉族，身份证住址：四川省仪陇县。

委托代理人：刘琼英，女，1972年2月17日出生，汉族，身份证住址：四川省仪陇县。郭全之妻。

委托代理人：盖梦琪，北京本录律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。

法定代表人：肖亚非，该市市长。

出庭负责人：黎军，该市副市长。

委托代理人：叶翊良，东莞市厚街镇人民政府工作人员。

委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。

上诉人郭全因诉东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）应急处置行政纠纷一案，不服东莞市中级人民法院（2017）粤19行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2018年10月30日上午公开开庭审理了本案，上诉人郭全的委托代理人刘琼英、盖梦琪，被上诉人东莞市政府副市长、出庭负责人黎军，委托代理人叶翊良、成文环到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2016年5月10日凌晨4点至上午10点，受突发天气影响，东莞市虎门镇出现短时降雨量达124.1毫米。上午11时40分，虎门镇五马垃圾场挡坝发生滑移，中间部分坝体出现沉降和水平位移，最大沉降约3-4米，最大水平位移约7-8米。同年5月11日16：30分，要求厚街镇新围社区白坭井小组夹苟高铁隧道口侧地区住户在6小时内安全撤离该地区。2016年5月11日至13日，为做好排水应急措施和坝外一定范围内清除临建，东莞市政府组织该地区养猪户撤离，协助销售了猪只，并拆除了养猪场，养猪户在生猪销售后均收到售猪款。2017年7月12日，郭全对东莞市政府的应急处置行为不服，诉至原审法院。

原审法院认为，东莞市政府实施的组织养猪户撤离、协助销售生猪只、拆除养猪场等行为，符合《中华人民共和国突发事件应对法》规定的应急处置措施要求，没有超出必要、合理的限度。判决驳回郭全的诉讼请求。

郭全不服提出上诉，请求撤销原审判决，确认东莞市政府实施的应急处置行为违法。主要理由是：1.东莞市政府在没有应急预案前提下实施了应急处置行为，违反了《自然灾害救助条例》第八条的规定。2.东莞市政府在应急处置中采取了控制人身自由、强制拆除等手段，毁损了上诉人养殖场及居住用房,严重超出必要限度。3.东莞市政府以不合理价格收购了养殖场小猪，致使上诉人遭受重大经济损失。另外，东莞市政府未公布预警级别，未向上级人民政府提交报告，违反了《中华人民共和国突发事件应对法》规定。

东莞市政府答辩称，根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，人民政府可以采取疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，封锁危险现场，划定警戒区，实行交通管制以及控制措施，其他控制措施，关闭或限制使用有关场所，采取防止发生次衍生事件的必要措施等应急处置措施。东莞市政府在紧急情况下采取的处置措施，没有超过必要限度。清拆养猪场是保护养猪户生命财产安全的必要措施，所有养猪户按市场价格收取了转让款，没有遭受重大损失。另外，上诉人在禁养区内养殖生猪违反法律规定，猪棚和临时住所均属于违章建设，本案的起诉也超过了法律规定期限。

经法庭调查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院还查明，养猪场位于东莞市××街镇新××社区××坭井小组××处，紧靠虎门镇五马垃圾场挡坝坝体下方，约120米处即为广州至深圳××铁路。此处面积狭小，大致呈三角状，一面为高铁干线，其余两面包括坝体所在处均为山坡地，周边地域由虎门镇管理。因该区域地处偏僻、出入不便，厚街镇管理部门不知上诉人郭全已在2015年转租此处。此外，厚街镇、虎门镇均为东莞市畜禽禁养区，上诉人郭全为外地务工人员，未办理任何手续即与其他8户外地务工人员分别搭建了养猪场。

根据上诉人郭全提供的照片，养猪场为简易建筑材料搭建，上诉人及雇工常住在养猪场工棚中。

根据被上诉人东莞市政府提供的文件，虎门镇五马垃圾场挡坝发生地质灾害险情后，广东省人民政府主要领导和分管领导获悉报告后均做出批示，要求东莞市政府迅速组织力量全力抢险，尽快消除严重危害群众生命和铁路安全的隐患。东莞市委、市政府负责同志组织有关部门进一步细化了工作方案，及时实施了应急措施。

经实地勘察，虎门镇五马垃圾场已清除了大量堆积垃圾，挡坝坝体得到修补，坝体下场地已经过人工平整，修建了排水渠。

本院认为，本案属于突发事件应急处置行政纠纷。经征求双方当事人及委托代理人意见，二审的争议焦点为：一是本案的起诉是否超过法定起诉期限？二是东莞市政府的应急处置是否符合法律规定？三是东莞市政府处置措施是否超过合理限度？

关于本案的起诉是否超过法定起诉期限问题。被上诉人东莞市政府主张，上诉人在2016年5月13日已知悉养猪场被拆除，自己权益受到了损害，应该在法律规定的六个月内提起行政诉讼。所以，上诉人在2017年7月向东莞市中级人民法院提起的本案诉讼，已经超过了法定起诉期限。对此，本院经审查认为，法律规定的起诉期限可分为一般期限和特殊期限。在本案中，由于被上诉人在实施拆除行为时，未明确告知上诉人诉讼请求权及起诉期限，根据上诉人起诉时仍施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，上诉人针对养猪场拆除行为的诉讼期限应按特殊期限认定为2年，故上诉人的起诉没有超过法定期限，被上诉人的上述答辩主张理据不足，本院不予采纳。

关于东莞市政府实施被诉应急处置行为是否符合法律规定问题。上诉人郭全及委托代理人主张，东莞市政府采取的拆除养猪场等行政行为，不符合《中华人民共和国突发事件应对法》有关条件和程序的规定。对此，本院经审查认为，被上诉人东莞市政府出具的《应急值班信息（第82期）》和东莞市政府办公室《突发事件信息专报（第32期）》以及由中国科学院、广东省水利水电科学研究院等专家参加制定的排除险情及综合整治方案等证据表明，由于2016年5月10日的急降雨，导致东莞市虎门镇五马生活垃圾填埋场高度为24米、长度为158米的挡坝出现了明显断裂，确实存在如果大坝坍塌将导致坝内约100万立方米生活垃圾直接泄下的高度风险，坝下养猪场人员以及120余米处铁路运输安全均面临较大危险。东莞市政府组织有关专家进行实地查看，对突发的地质性灾害予以确认并紧急采取排险措施，具有充分的事实依据，也是必要而且合理的。在发现紧急险情后，东莞市政府连夜召开现场会，采取了立即封锁现场的措施，成立专家组研判险情、制定排险及后续处置方案，以《突发事件信息专报（第32期）》形式向广东省人民政府办公厅报告情况，指示厚街镇政府发出《关于启动厚街镇突发性地质灾害应急预案的通告》，组织对发生险情区域实施撤离人员、拆除设施、修建引水渠等应急措施，上述应急措施均符合《中华人民共和国突发事件应对法》规定的突发事件紧急排险要求。东莞市政府在得知虎门镇垃圾场挡坝发生断裂情况后，依据政府职责立即履行了勘察现场、制定方案、专家论证、研究决策、及时报告、发出通知、组织实施等步骤，将该挡坝断裂移位情况认定为突发地质灾害，并为避免人员生命安全和社会公共安全受到危害而做出的紧急排险处置决定，总体符合法律的规定。根据法律规定，各级政府在应对自然灾害及突发事件时，应根据社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾害等按“特别重大”“重大”“较大”和“一般”分为四个等级予以区分，在预警预报和灾情信息报告中进行说明。本案中，东莞市政府将防止虎门镇垃圾场挡坝断裂引发坝下群众生命财产安全及高速铁路干线中断作为“重大险情”的认定，具有充分事实依据；在采取应急抢险措施过程中，对突发地质灾害可能引发险情的性质、特点以及可能造成的社会危害履行了必要的论证、报告、通知等法律程序，符合法律规定的处置突发事件的基本要求。虽然东莞市政府有关部门在采取紧急处置措施的通知中，没有具体说明灾情的预警等级；部分排除险情措施是根据现场实地查看情况临时制定的；但因此主张东莞市政府实施应急处置措施的法律依据不足，则不符合紧急排除突发险情的实际情况。

关于东莞市政府的紧急处置措施是否超出合理限度问题。上诉人郭全主张，东莞市政府采取的限制上诉人人身自由、拆除养猪设施并集中处置生猪的做法，严重违反法律规定，侵犯了上诉人合法权益。对此，本院经审查认为，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取疏散及撤离受到威胁人员、标明危险区域及封锁危险场所等控制措施、防止发生次生及衍生事件的必要措施。该法第十一条还规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。东莞市政府在实施紧急排险措施时，采取了疏散人员、限制进入以及拆除养猪设施、集中转移生猪并卖出等做法。东莞市政府出示的证据表明，采取封锁坝下区域、疏散和撤离人员等措施，是出于保护人员安全需要；拆除临近坝体搭建的养猪设施，是出于保护坝体安全及铁路安全，抢险加固坝体和修建排水渠的需要。这两项措施都是东莞市政府启动应急指挥系统后，根据专家建议研究制定的必要抢险措施。将养猪户的生猪集中转移和卖出，是在紧急情况下减少群众经济损失的处置措施。本案中，厚街镇是东莞市畜禽养殖禁养区。根据东莞市环境保护要求，任何单位和个人均不得在禁养区从事畜禽养殖活动。上诉人郭全私自搭建养猪棚舍的行为，已违反东莞市环境保护规定，在东莞市政府为确保铁路干线安全紧急排除意外险情时，上诉人应积极配合拆除违建养猪棚舍。在上诉人不愿意配合的情况下，东莞市政府因抢险需要，在集中转移生猪后强制拆除了全部违建养猪设施，并临时委托具有养猪资质的企业集中收存了全部生猪，及时按略高于市场价格集中出售这批生猪，这些措施有利于减少养猪户的经济损失。上诉人认为东莞市政府没有必要强行拆除养猪棚舍，将饲养中的生猪强行转移并出售超出了法律规定的合理范围，要求确认东莞市政府实施上述紧急处置措施违法，并赔偿因排除险情造成的全部损失，缺乏法律上的依据。

综合上述情况，本院认为，预防和减少突发事件，控制、减轻和消除突发事件引发的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，是各级人民政府义不容辞的法律职责。本案中，东莞市厚街镇局部区域因虎门镇五马垃圾场挡坝断裂移位形成的重大险情是客观的，对坝下群众生命财产安全和临近铁路干线构成的威胁是严重的，东莞市政府因此启动应急工作，经组织专家进行风险评估，做出的防范重大安全隐患决定是正确的。之后，东莞市政府为预防可能发生的重大风险，积极制定应急工作预案，为提高坝体的安全性采取的抢险加固坝体、修建排水渠道等措施，并实施了封锁坝下危险区域、疏散和撤离人员、拆除临近坝体搭建的养猪设施等应急措施，都是必要和有效的；对坝下养猪棚中大批生猪进行紧急处置，也是合理的。东莞市政府在本次突发事件发生时，采取的启动应急程序、组织专家论证、认定事件性质、制定应急方案、及时报告情况、组织人员实施等措施，均符合《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定。尽管东莞市政府决定采取应急响应措施时，在发布“应急响应级别”工作中存在不足，虽在通告中将发生的险情表述为“较大安全隐患”，但没有进一步明确应急响应级别；在实施拆除违建养猪设施时，没有对清出物品进行必要登记。但是，评价政府应否决定按突发事件采取处置措施，不能因具体工作中存在一定不足，即认为启动、实施紧急处置措施缺乏合法性，或者超出了合理限度。政府工作人员实施紧急处置措施时，如果损害了群众合法权益，也应依法给予合理补偿。据此，一审法院关于本案的判决正确，应依法予以维持。上诉人郭全上诉主张理据不足，本院不予采纳。

关于上诉人郭全在东莞市政府采取应急处置时有关生产及生活物品遭受损失的补偿问题，因上诉人及委托代理人在本案第一审诉讼中没有提出具体诉求，第二审诉讼中仍坚持要求确认被上诉人东莞市政府应急处置行为违法，并拒绝了与东莞市政府协商解决的建议，请上诉人依法另行通过调解或诉讼解决经济补偿问题。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郭全负担。

本判决为终审判决。

 

 

审判长　　龚稼立

审判员　　林俊盛

审判员　　方丽达

 

二〇一九年九月三十日

 

书记员　　刘桂宜