广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2017)粤行终1030号

上诉人（原审原告）：珠海市金湾区三灶镇草堂经济合作社（以下简称草堂经济合作社）。

负责人：吴卫剑。

委托代理人：陈园玉，人和启邦（横琴）联营律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区人民政府（以下简称金湾区政府）。

法定代表人：阳化冰，区长。

委托代理人：王爱红，广东文证律师事务所律师。

委托代理人：黄颖怡，珠海市金湾区法制局工作人员。

被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）。

法定代表人：姚奕生，市长。

委托代理人：邓璐，珠海市法制局工作人员。

原审第三人：珠海市金湾区三灶镇中心村圣堂一经济合作社（以下简称圣堂一经济合作社）。

负责人：戚丽儿，该社社长。

原审第三人：珠海市金湾区三灶镇中心村圣堂二经济合作社（以下简称圣堂二经济合作社）。

负责人：黄少南，该社社长。

原审第三人：珠海市金湾区三灶镇金海岸黄绿背经济合作社（以下简称黄绿背经济合作社）。

负责人：罗典辉，该社社长。

上述原审第三人的共同委托代理人：陈宝库、鲁琳琳，均为广东方源律师事务所律师。

上诉人草堂经济合作社因诉金湾区政府、珠海市政府林业行政确认及行政复议纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2016）粤04行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明：草堂经济合作社1981年取得了NO0000294《珠海市政府林权证》，记载内容显示，草堂经济合作社拥有林地面积5100亩，范围包括草堂后山、草堂南面山、草堂花山和草堂沙栏防护林四部分。其中草堂后山和草堂南面山四至范围清楚，草堂沙栏防护林已被征用为吉林大学用地，均不在争议范围内；草堂花山在林权证中范围为：“长命岭至牛扶”，“长命岭”和“牛扶”为土名，现具体地址不明。

本案所涉石湾一带争议林地包括沙桥排山、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁刀咀山一部分，原面积4022.6亩，其中部分林地已被征用。1981年，珠海市政府颁发的22份自留山证显示，王六背村（即现在的黄绿背经济合作社）拥有2640亩石湾山地权属。根据王六背各户承包土地记录，王六背经济合作社曾将石湾山林地承包给农户经营，涉及农户20户，面积2640亩。1988年10月10日，原珠海市香洲区林业局与王六背经济合作社签订《合作造林合同书》，约定在石湾一带荒山残林地合作造林种植柠檬桉，面积300亩。1988年10月13日，王六背经济合作社与黄观芳签订《承包荒山合同书》，约定黄观芳承担石湾东近山以公路为界至南边九楼田尾顶为界一带荒山300亩的造林任务和管护工作，承包期30年。1989年12月29日，原珠海市三灶管理区与黄绿背经济合作社签订《征地协议书》，征用该社石湾林地300亩。1993年，珠海市三灶管理区与圣堂一经济合作社签订《征地协议书》，并向圣堂一经济合作社支付沙桥排山、尖峰顶山、大浪山、鹤山共1814.3亩的青苗补偿费。1996年，原珠海市三灶管理区与圣堂二经济合作社、圣堂一经济合作社签订《征地协议书》，征用圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社116.25亩山坡地用于科学家新村项目建设。1999年9月14日，原珠海市规划国土局西区分局与黄绿背经济合作社签订《瓷砂取土场协议书》，向黄绿背经济合作社征用石湾2.6亩山地为取土场。2002年2月21日，原珠海市三灶管理区与黄绿背经济合作社签订《征地协议书》，征用尖峰顶5间村民宗庙。2002年7月2日，圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社、黄绿背经济合作社共同签订协议，三方决定共同经营珠海市生化制药厂后山取土补偿费。

自1993年起，黄绿背经济合作社与圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社之间就石湾一带林地权属发生争议，市、区、镇三级政府进行了多次调解。2002年6月28日，原珠海市金湾区三灶镇人民政府出具《关于圣堂村与黄绿背山地权属争议的处理意见》，提出对黄绿背经济合作社、圣堂一经济合作社和圣堂二经济合作社三方林地权属争议的处理意见，该处理意见没有涉及草堂经济合作社。2002年10月20日，原珠海市林业局出具的《关于金湾区三灶镇圣堂与王六背居委会山地权属争议的复函》，2004年12月7日珠海市金湾区政府出具的《关于解决三灶镇王六背与圣堂村（经济社）山地权属争议问题的请示》、2005年7月25日珠海市金湾区政府出具的《关于解决三灶镇王六背与圣堂村（经济社）山地权属争议问题的再请示》、2007年5月26日珠海市政府出具的《关于金湾区三灶镇王六背与圣堂村山地权属争议问题的批复》等文件，均针对黄绿背经济合作社、圣堂一经济合作社和圣堂二经济合作社三方关于石湾山林地权属的争议作出，也没有涉及草堂经济合作社。

2004年12月12日，草堂经济合作社第一次向原珠海市金湾区农业局提出对石湾山一带林地权利主张，并于此后的2005年和2007年继续向原珠海市金湾区农业局提出林地确权申请。2010年，黄绿背经济合作社、圣堂一经济合作社和圣堂二经济合作社达成协议，约定三方共同拥有石湾山、大浪山、铁头咀一带的山林地，面积按1980年前山地图纸面积计算共4022.6亩。

2011年8月25日，草堂经济合作社、圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社以及黄绿背经济合作社向金湾区政府申请调解处理石湾至尖峰顶到紫竹山至锑刀咀（铁头咀）一带林地林木权属争议，金湾区政府予以受理。2011年10月20日，金湾区政府组织争议各方对争议的林木林地进行了实地调查取证，并于2011年10月21日组织争议各方进行调解。因争议各方未达成调解协议，金湾区政府于2011年12月31日作出珠金行处[2011]第1号《林地林木权属处理决定书》，决定石湾一带争议林地包括沙桥排山、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁头咀山林地的所有权和使用权、林木的所有权和使用权归圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社、黄绿背经济合作社共同所有。草堂经济合作社不服，向珠海市政府提出行政复议，珠海市政府2012年4月20日作出珠府行复[2012]10号《行政复议决定书》，维持金湾区政府珠金行处[2011]第1号《林地林木权属处理决定书》。草堂经济合作社仍不服向原审法院提起诉讼，原审法院于2012年11月8日作出（2012）珠中法行初字第24号行政判决书，驳回草堂经济合作社的诉讼请求。草堂经济合作社不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2013年4月2日作出（2013）粤高法行终字第48号《行政判决书》，判决内容为：撤销金湾区政府珠金行处[2011]第1号《林地林木权属争议处理决定书》，由金湾区政府对案涉的林地的所有权重新作出处理决定。

在（2013）粤高法行终字第48号《行政判决书》中，广东省高级人民法院认为：“本案争议的林地为石湾山一带，包括沙桥排山、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁刀咀山等。圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社提供了《社员自留山证》、合作造林合同、承包合同、征地协议书等证据，被诉处理决定认为其对争议林地有权属凭据和经营管理事实无不当；草堂经济合作社提供0000294《珠海市政府山林权证》，金湾区政府认定该证记载的草堂花山‘长命岭至牛扶’为当时的地名，现在已无法考证其具体位置，无证据证明在争议林地范围内。但是，本案金湾区政府未提供其已对草堂经济合作社《山林权证》中，关于草堂花山的‘长命岭’、‘牛扶’地名是否存在进行调查的证据。”

（2013）粤高法行终字第48号《行政判决书》生效后，金湾区政府对草堂花山的“长命岭”、“牛扶”地名是否存在进行调查。由金湾区林业局分别向珠海市市政园林和林业局、珠海市香洲区林业局、珠海市国土资源局金湾分局、金湾区民政局等单位发函询问三灶镇是否有“草堂花山的‘长命岭’、‘牛扶’地名”存在，各单位复函均表示无“草堂花山的‘长命岭’、‘牛扶’地名”的相关记载资料；同时，金湾区林业局还向原在三灶农业技术推广站工作并配合香洲区林业局处理林权证办证工作的吴文桂（0000294号林权证的填证人）、原香洲区林业局的工作人员黄建旗进行询问，均表述：“地名是当时的村长自已报的，‘长命岭’、‘牛扶’的具体位置无法查找，林权证上的面积是其自已估算的”；并对1958年起就在三灶镇政府工作、熟悉三灶农村地理位置的当地人蔡伯胜进行询问，也无法指认草堂花山的“长命岭”、“牛扶”的具体位置。2014年7月30日金湾区政府发出《关于提供石湾山一带林权纠纷新证据的通知》后，草堂经济合作社提交的材料中没有新证据证明“长命岭”、“牛扶”在争议林地范围内。2014年12月18日、2015年7月23日，珠海市金湾区市政和林业局召集开展林权权属争议调解会，对石湾一带林权争议进行调解，各方未达成一致意见。为此，金湾区政府2016年4月29日作出珠金行处[2016]1号《林地林木权属争议处理决定书》，决定石湾一带争议林地包括沙桥排山、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁头咀山林地的所有权和使用权、林木的所有权和使用权归圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社、黄绿背经济合作社共同所有。草堂经济合作社不服此处理决定向珠海市政府提起行政复议，珠海市政府经审查后于2016年8月26日作出珠府行复（2016）162号行政复议决定书，维持珠金行处[2016]1号《林地林木权属争议处理决定书》。草堂经济合作社仍不服此复议决定，遂向原审法院提起本案诉讼。

原审法院认为，金湾区政府有处理案涉林地所有权争议的法定职权。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款明确规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条第一款、第二款也规定：“林权争议按照分级负责、就地调处的办法，由各级人民政府依法调处并作出决定。单位之间发生的林权争议，由所在地县级以上人民政府依法调处。”圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社、黄绿背经济合作社及草堂经济合作社之间发生的林地所有权和使用权争议，作为县级以上人民政府的金湾区政府有权依法处理。

金湾区政府珠金行处[2016]1号《林地林木权属争议处理决定书》认定事实基本清楚，适用法律正确。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；……”第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件……”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”从以上规定可见，主管部门在处理相关争议时，除林权证外，还应当考虑包括社员自留山证和能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。本案中，对于所涉石湾一带争议林地权属，黄绿背经济合作社拥有珠海市政府1981年核发的多份社员自留山证、合作造林合同、承包合同、征地协议书等多份证据证实本案所涉争议林地由圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社长期实际种养、经营、管理。对于案涉的石湾一带林地，草堂经济合作社主张其提交的1981年林权证中记载的草堂花山（长命岭至牛扶）即为石湾一带争议林地，但长命岭及牛扶为当时的地名，具体位置现已无法考证，草堂经济合作社的上述主张除有本村村民出具的证言外，没有其他证据佐证；经金湾区政府调查核实，也无法确定石湾一带争议林地在草堂经济合作社提交的1981年林权证中记载的草堂花山（长命岭至牛扶）的范围；草堂经济合作社现有林地面积小于1981年林权证记载的面积，只能证明林地面积上有出入，也不能直接推出1981年林权证中记载的草堂花山（长命岭至牛扶）即为石湾一带争议林地；圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社的实际经营面积与已征土地有一些面积重叠，但除去重叠面积外，其余的部分均位于本案争议范围内，已征土地面积与持有的证据记载的面积重叠不能直接否定金湾区政府处理决定。因此，金湾区政府经过调处，将本案所涉争议林地确定为圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社、黄绿背经济合作社共有，并无不当。

金湾区政府珠金行处[2016]1号《林地林木权属争议处理决定书》程序合法。金湾区政府根据上述事实，依据《中华人民共和国森林法》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的相关规定，对案涉争议的林权争议进行调解，并组织了实地调查。且对林证字第0000294林权证上的草堂花山的“长命岭”、“牛扶”地名是否存在、具体位置范围向有关行政部门、工作人员或经办人员进行调查核实。为此，金湾区政府已履行了其调查核实职责，充分地听取了各方当事人的陈述和申辩，其作出的行政决定程序合法。

珠府行复[2016]162号行政复议决定程序合法，各方当事人对珠海市政府的行政复议程序的合法性均无异议，原审法院予以确认。

综上，草堂经济合作社的诉请理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款的规定，判决：驳回原告草堂经济合作社的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告草堂经济合作社负担。

上诉人草堂经济合作社不服，上诉请求撤销一审判决、被诉处理决定书、行政复议决定书，并判决被上诉人重作行政行为，按0000294号林权证把5100亩山林权证面积依法确认并落实给上诉人，在石湾一带争议林地包括沙桥排山、尖峰顶山（包括紫竹山）、大浪山、鹤山和铁头嘴山林地的所有权和使用权中颁发给上诉人1713.83亩山林权证。主要理由是：一、应该先有集体林权证，后才有社员自留山证，第三人只提供了27本《自留山证》，没有提供集体的林权证，这些自留山证没有发证日期和发证人，自留证上有石湾山的，全部均为120亩，没有四至，不是发证机关颁发的。因此该27本自留山证明显是伪造的，请求二审法院委托有资质的机构对自留山证的四至、面积等进行实地勘察和丈量。二、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条及《广东省林地保护管理条例》第十七条的均规定“林权证是处理林木、林地所有权或者使用权争议的依据”被上诉人及原审法院把本属于上诉人的合法山林权确认给第三人显然违法且有失公正。三、作为颁发山林权证的政府部门，应把属于上诉人的1713.83亩的山林权证补发给上诉人。四、原审法院和两被上诉人均没有依法查清主要相关事实，未委托相关机构调查第三人提供的自留山证的四至、面积及真伪。

被上诉人金湾区政府答辩称：一审判决对第三人提交的自留山证，并结合合作造林合同、承包合同、征地协议书等证据及本案涉争林地一直由第三人长期实际种养、经营、管理的客观事实等进行权属的确定，既符合客观事实，更符合法律规定。涉案的0000294号《山林权证》所记载的“草堂花山（长命岭至牛扶）”的具体位置现已无法考证，并且上诉人也未能提供证据证明“草堂花山（长命岭至牛扶）”的具体位置。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予以维持。

被上诉人珠海市政府答辩称：金湾区政府作出的被诉《林地林木权属处理决定书》将涉案争议林地确定为黄绿背经济合作社、圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社共同所有，认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确、内容适当。金湾区政府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》相关规定，就石湾一带争议林地组织了实地调查、调解协商，并专门对上诉人1981年林权证记载“长命岭至牛扶”范围向有关行政部门、工作人员进行了调查核实，因此，金湾区政府在处理石湾一带林地争议过程中充分听取了各方当事人的陈述和申辩，切实履行了林权调处机构的调查核实义务，其作出《林地林木权属处理决定书》程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、规定正确，请求二审法院依法予以维持。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，本案争议的林地为珠海市金湾区石湾一带，包括沙桥排山、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁刀咀山等地名。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业‘三定’时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件……”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”本案金湾区政府经重新调查认定，圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社对争议林地持有《社员自留山证》。同时，圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社和黄绿背经济合作社提供的合作造林合同、承包合同、征地协议书等证据证明其对争议林地具有明确的经营管理事实；而草堂经济合作社提供的《山林权证》，其记载的草堂花山没有四至范围，只表述为长命岭至牛扶，长命岭、牛扶的具体位置至今无法考证，草堂经济合作社仅提供本村村民证言，没有其他证据予以印证。金湾区政府依据《中华人民共和国森林法》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的相关规定，组织了实地调查，对林证字第0000294林权证上的草堂花山的“长命岭”、“牛扶”地名是否存在、具体位置范围向有关行政部门、工作人员或经办人员进行调查核实，根据调查认定的事实作出本案被诉的珠金行处[2016]1号《林地林木权属争议处理决定书》，决定：石湾一带争议林地包括沙桥排山、尖峰顶山（含紫竹山）、大浪山、鹤山和铁头咀山林地的所有权和使用权、林木的所有权和使用权归圣堂一经济合作社、圣堂二经济合作社，黄绿背经济合作社共同所有。符合上述确权规定。珠海市政府经复议决定予以维持，并无不当。原审法院判决驳回上诉人草堂经济合作社关于撤销被诉处理决定和行政复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人草堂经济合作社上诉主张，被诉处理决定、复议决定均违法、认定事实不清，认定第三人持有的自留山证是权属依据错误，应按0000294号山林权证把1713.83亩的山林权证补发给上诉人，委托相关机构调查自留山证的四至、真伪等，上诉请求撤销原审判决及被诉处理决定及行政复议决定，因理据不足，本院不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人草堂经济合作社负担。

本判决为终审判决。

审判长　　林俊盛

审判员　　窦家应

审判员　　李婉鸣

 

二〇一八年八月十五日

书记员　　刘桂宜