法定代表人：刘奕琛，局长。

委托代理人：沙骏、秦婧，均为北京市金杜（广州）律师事务所律师。

上诉人南雄市雄州街道仁兴五金加工厂（以下简称仁兴五金加工厂）因诉南雄市人民政府、广东电网南雄市供电局（以下简称南雄市供电局）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服韶关市中级人民法院于2016年11月4日作出的（2016）粤02行初65号、（2016）粤02行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：南雄市人民法院于2005年2月19日作出（2005）雄法民二破字第27号《民事裁定书》，裁定：宣告申请人南雄市铝制品厂进入破产程序。

南雄市城镇集体企业联社与刘烈辉于2010年8月31日签订了一份《租赁合同书》，具体内容为，出租方：南雄市城镇集体企业联社(下简称甲方)。地址。地址：南雄市建设路**执照号：440282000003149。法人代表：刘传金。身份证号码：4402231953********。承租方：刘烈辉(下简称乙方)。身份证号码：4402231971********。二、甲方同意将座落在市区河南街80号原铝制品厂的空地(空地地理位置见图，约13000㎡，有效使用面积约l0000㎡)由乙方进行管理和经营(示意图肉的原抛光车间归乙方管理、维修和使用)。租赁管理期为五年。即2010年9月1日至2015年12月31日(其中2010年9、10、11、12月为合同过渡期)。过渡期间，乙方必须进场维修倒塌的围墙和平整好场地。合同到期，如甲方继续对社会发租，”在同等条件下，乙方可具优先租权。三、乙方可对原冲压车间东侧的简易工棚拆除，对原抛光车间不改变原貌，但应进行维修，消除隐患，并负责对其承包范围内的围墙、场所进行维修、管理、其费用由乙方负责。四、乙方每年支付甲方资产占用费人民币壹万叁仟捌佰元。上述费用按半年度缴交，即每半年第一个月前缴纳当年资产占用费总额的50％。租赁管理期间，如乙方不能按时交纳资产占用费，甲方按逾期日总金额的2％收取滞纳金，并在乙方合同保证金中扣除。保证金扣除完毕，甲方有权终止与乙方的租赁关系。五、本合同保证押金为人民币陆仟元，本合同签订时一次性向甲方支付清。合同期满，甲方不计息退回乙方保证金陆仟元。六、乙方租赁期间的权利与义务。(一)依法自主、合法经营管理，自负盈亏，缴纳各项税费(含资产占用费、房、地产、地产使用等各项规定的所有税费担经营管理期间所发生的任何债权债务和其他民事责任。(二)乙方投资规模符合条件时，可申请享受南雄市委市政府颁布的有关鼓励外来投资的优惠政策。(三)应按规定要求，完善消防，安全、环境保护设施，遵守《人口与计划生育法》规定。(四)对租赁甲方的房屋、场所负有管理和维修等责任，因生产经营需要改变上述原貌时，须经甲方同意方可实施，费用自理。合同期满，改造后的固定资产无条件归甲方所有。(五)乙方不得将承包甲方的旁屋、场所用于变卖、抵押、转租和转借出本合同规定的场所。(六)如乙方需要委托经营管理者时，委托人即为本合同的全权责任人，与本合同签订人负同责。七、甲方租赁期间的权利和任务。(一)甲方协助乙方提供电源、水源供应使用，所需费用乙方自理。(二)不干涉乙方的正常生产经营活动，但对乙方租赁甲方的所有财产具有检查、监督的责任和权利：(三)甲方用本单位内部使用的收款收据收取乙方资产占用费作为收款凭据。如乙方需要甲方开具税务发票或者税务部门要求缴交资产占用费税时，税务发票所需的税款由乙方负责缴纳。八、本合同过渡期内，如乙方按本合同第二条要求完善了基础设施，则过渡期免收资产占用费。九、本合同自双方签字之日起和乙方缴清首期资产占用费、合同保证金时即生效。否则，任何一方违约合同即失效，违约方应赔偿守约方人民币贰万元或者有据可查的本合同规定的其他经济损失。十、本合同租赁期限的特别提示：(一)由于本合同标的物已经进入破产程序，如本合同租赁期限与破产变现发生冲突时，本合同必须服从破产程序予以终止。(二)政府规划、城市建设和其他政府行为而影响本合同的履行，上述两款视为不可抗力因素，甲、乙双方均应无条件的服从，本合同即应终止，并在规定时间内配合相关单位及时搬迁完毕，双方均不视为违约，也不存在补偿、赔偿和执行本合同其他处罚条款的关系。但乙方可向本合同标的物取得人主张合法权益。十一、未尽事宜，双方可另行协商，并可签订补充协议予以完善，补充协议与本合同具有同等法律效力。

南雄市国有资产监督管理委员会于2012年1月30日发出《通知》，具体内容为，市二轻总公司：因市政府城市规划的需要，将对原铝制品厂属划拨的土地使用权及其地上附着物由市人民政府收回，为使搬迁工作能顺利完成，请你公司尽快与租赁人办理终止租赁、解除合同手续。特此通知。

邓应华、赵宏生与严至强、吴鹏翔于2012年7月8日签订了一份《土地出租合同》，具体内容为。出租方：邓应华、赵宏生（简称甲方）。承租方：严至强、吴鹏翔（简称乙方）。乙方由于发展业务需要，需租赁甲方向乙方承租的土地，经甲、乙双方同意，达成如下协议：第一条、地址：位于南雄市雄州街道河南街**（原铝制品厂空地）面积约6500平方。第二条、租赁年限自2012年7月8日至2015年12月30日。第三条、租金及支付方式：每年租金为35000元，租金每年交一次，先交租金后使用。第四、合同期满后该土地可以继续出租的，乙方需要继续用甲方必须优先租给乙方。第五、国家征收该土地时，国家补偿（赔偿）的资金各自分配为：甲方应得土地整平，淤泥填补的费用，乙方应得厂房基础建设设施，搬迁费，围墙，铺水泥地，水电力设施都由乙方得。甲方租地给乙方时为空泥地没有其他设施，但土地已平整好。第六条、租赁期间甲方不得将租赁入地抵押给其他人。第七条、如乙方逾期两个月不交租金给甲方，甲方有权终止其合同。第八条、甲方提供的租赁土地必须是合法土地，不存在是违章违规土地，是允许建厂房使用，场地建设任何费用由乙方承担，甲方不负任何费用责任。第九条、乙方在经营期间必须合法经营，不得经营非法活动，否则一切责任由乙方承担。第十条、在履行合同过程中发生争议，由甲乙双方协商解决，如果协商不成，向人民法院起诉。本合同一式两份，甲乙双方各执一份，合同双方签字生效。

南雄市国有资产监督管理委员会于2012年10月30日作出雄国资[2012]26号《关于原南雄市铝制品厂土地及其地上附着物处置的通知》，具体内容为，市公共资产管理中心：因南雄市铝制品厂生产设备不符合国家产业调整政策，未能进行升级更新，在市场经济的竞争中得不到发展，该厂长期处于停产状况，企业职工工资福利等没有保障，经市政府研究：决定将该厂属划拨的土地使用权及其地上附着物由市人民政府收回，委托市公共资产管理中心进行管理。南雄市铝制品厂已进入了破产程序，为保社会稳定，妥善安置破产企业职工，其土地使用权及地上附着物收入，按国家法律、法规交纳有关税费后依法用于安置职工。望有关单位部门配合做好相关工作。

南雄市城镇集体企业联社于2012年11月2日发出《通知》，具体内容为，刘烈辉、黄红英等人租赁户：根据市国资办的通知精神，因市政府城市规划需要，你所租用的铝制品厂厂房、场地由市人民政府收回，按照双方的合同有关规定，决定与你(单位)提前终止合同。租金收至2012年10月30日止(多还少补)，返回合同押金。请你接通知后，于2012年11月30日前搬迁完毕，将场所交回本单位。特此通知。

南雄市城镇集体企业联社于2012年12月19日发出《告示》，具体内容为，铝制品厂各租赁户：根据市国资办2012年10月30日的通知精神，因市人民政府规划需要收回该厂房、场地，本联社于2012年11月2日下发了提前终止合同和限一个月内搬迁完毕，交回厂房、场地给本联社，并办理合同终止手续的通知。现已超时半月余，请各租赁户见本告示后，于本月三十一日前全部搬迁完毕，否则，将按双方合同条款处理。特此告示。

南雄市人民政府办公室于2013年5月22日作出《关于对原铝制品厂部分住户实施停电的函》（以下简称《停电函》），具体内容为，广东电网南雄市供电局：雄州街道河南街76号原铝制品厂归南雄市城镇集体企业联社所有，原铝制品厂转制后，南雄市城镇集体企业联社将其厂房租赁给个体商户。为解决帽子峰林场职工危旧房改造问题，市政府决定收回原铝制品厂地并规划为帽子峰林场职工安置房建设。目前，此项工程已开工建设。但因个别租户不遵循双方租赁合同规定，至今未搬迁，导致工程停止，无法在规定时间内完成。南雄市城镇集体企业联社在2012年11月2日就下发了搬迁通知，限期租户于2012年11月30日搬迁完毕。为确保拆迁工作安全进行和工程顺利推进，现需对原铝制品厂内的刘烈辉仓库、征英砖厂、钉厂、广川汽修厂和煤厂等五户进行停电，请你局配合实施停电工作。

南雄市环境保护局于2016年6月7日作出《关于南雄市雄州街道仁兴五金加工厂的情况说明》，具体内容为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护条例》的有关规定，仁兴五金加工厂建设项目应编制环境影响评价文件并按程序报批。经核查，该建设项目至今未向我局办理环境影响评价文件的报批手续。特此说明。原告仁兴五金加工厂对南雄市人民政府致函南雄市供电局要求对棚户区改造建设范围内的停电的行政行为不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告一致函被告二要求对原告停电的行政行为违法。2、两被告连带赔偿原告的基础建设损失人民币660162.57元、相关机械设备损失510000元及停产停业损失(停产停业损失计至起诉之日止为500000元)。3、判令本案诉讼费由两被告承担。

原审法院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条（新行政诉讼法第三十四条和六十七条）的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，南雄市人民政府应在法律规定的举证期限内提供停电的法律依据，但本案南雄市人民政府并未提供该依据，故原告仁兴五金加工厂请求确认南雄市人民政府致函南雄市供电局要求对原告停电的行政行为违法理由充分。南雄市人民政府致函南雄市供电局要求对棚户区改造安置工程建设用地范围内实施停电的行为，对原告仁兴五金加工厂的生产造成了直接影响，原告请求确认停电行为违法，予以支持。

此外，原告仁兴五金加工厂请求两被告连带赔偿原告的基础建设损失人民币660162.57元、相关机械设备损失510000元及停业停产损失(停业停产损失计至起诉之日暂为500000元)理由不充分，本案是因原南雄市铝制品厂破产转制后，雄州街道河南街76号原铝制品厂的资产归南雄市城镇集体企业联社经营管理期间，将其厂房租赁给个体商户。为解决帽子峰林场职工危旧房改造问题，南雄市人民政府决定收回原铝制品厂土地并规划为帽子峰林场棚户区改造安置房建设用地。为保证棚户区改造工作的顺利推进，南雄市城镇集体企业联社根据南雄市人民政府要求于2012年11月2日向刘烈辉、黄红英等租户发出《通知》，决定终止合同，并要求在2012年11月30日前搬迁完毕。2012年12月19日，南雄市城镇集体企业联社按与刘烈辉签订的《租赁合同书》第十条明确约定“(二)政府规划、城市建设和其他政府行为而影响本合同的履行，上述两款视为不可抗力因素，甲、乙双方均应无条件的服从，本合同即应终止，并在规定时间内配合相关单位及时搬迁完毕，双方均不视为违约，也不存在补偿、赔偿和执行本合同其他处罚条款的关系”发出《告示》，明确租赁合同已经终止，要求在当月31日前搬迁完毕。原告南雄市雄州街道仁兴五金加工厂所租赁使用的刘烈辉仓库是基于南雄市城镇集体企业联社与刘烈辉签订的《租赁合同书》所产生。在使用刘烈辉仓库期间，出租方已发出通知、告示，原告没有履行租赁合同约定的权利义务进行搬迁，所造成的损失，不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：一、南雄市人民政府于2013年5月22日作出的《关于对原铝制品厂部分住户实施停电的函》的行政行为违法。二、驳回原告南雄市雄州街道仁兴五金加工厂的其他诉讼请求。

上诉人仁兴五金加工厂不服，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：本案南雄市人民政府收回划拨土地的行为是在涉案土地进入破产程序之后，相关各方都能预见迟早要处理涉案土地的情况下，刘烈辉直至上诉人承租涉案土地，因此不属于“不可抗力”中不能预见的特点，一审判决认定政府行为属不可抗力错误。上诉人不是南雄市城镇集体企业联社与刘烈辉签订的《租赁合同书》的任何一方当事人，该合同对上诉人没有羁束力，不应对上诉人设定任何义务。联社通过发《通知》的方式宣布提前解约没有依据，也未通知上诉人，违反《合同法》有关合同解除的规定。南雄市人民政府收回国有土地使用权，未按实际情况对土地使用人进行适当补偿，违反法律规定，其违法联合南雄市供电局对上诉人所租厂房实施停电的违法行为，南雄市人民政府和南雄市供电局应对上诉人停电行为造成停产停业、机器设备闲置等经济损失承担连带赔偿责任。原审判决认定事实和适用法律错误。

被上诉人南雄市人民政府答辩称：政府规划需要使用涉案场地，出租人发函通知承租人终止租赁关系，收回场地是行使合同权利。上诉人作为转承租人，其权利的行使必须受制于出租人与承租人合同约定。本案不存在征收土地的行政行为。租赁场地已经是国有土地，在破产清算时已经收回，由二轻公司在经管管理，涉及场所搬离问题并非政府征收。上诉人要求赔偿于法无据，上诉人已经没有继续使用场所的权利，其基于该场所进行生产经营也没有任何依据。停电函仅是要求协助，并非强制，更非行政命令，所以停电函与停电之间没有必然关联。综上，请求驳回上诉。

被上诉人南雄市供电局答辩称：本案是因南雄市人民政府对上诉人停电这一行政决定引发的行政赔偿纠纷，市政府发函要求供电局辅助其执行停电决定，停电并非供电局的意思，供电局不是行政主体，不是本案的适格责任承担主体，无需对南雄市人民政府作出的行政行为承担责任。上诉人并未因停电决定遭受任何损失，即上诉人主张的基础建设投入和生产机器投入均系其开发生产经营所需的必要设施，属于生产经营的必要成本，与本案停电决定无关。上诉人不是合法承租人，无权占用租赁物，即使上诉人是合法承租租赁物，由于联社与承租人签订的《租赁合同》已经终止，其亦无权要求继续占用租赁物，其应当搬离并归还租赁物。上诉人未经合法设立，并非合法经营，不存在合法的经营收益，其起诉要求市政府、供电局赔偿其停产停业损失，缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

另查明，严志强、吴鹏翔诉邓应华、赵洪生房屋租赁纠纷一案，案号（2014）韶雄初民三初字第299号，在该案件审理期间，严志强、吴鹏翔申请南雄市人民法院对其租赁期间的厂房搬迁费用、设备投入费用等资产进行评估。南雄市人民法院于2015年6月5日，委托韶关市中一资产评估事务所对上述委托事项进行鉴定。2015年8月24日，韶关市中一资产评估事务所经评估作出韶中一评字[2015]CA007号《仁兴五金加工厂机器设备搬迁费用资产评估报告》，机器设备的搬迁费在评估基准日为2015年5月24日的评估值为人民币37164元。2015年10月27日该评估事务所作出韶中一工字[2015]133号《仁兴五金加工厂工程造价司法鉴定意见书》，经鉴定工程总造价为660162.57元。2016年4月21日，严志强、吴鹏翔撤回对该案的起诉。南雄市人民法院于同日作出准许撤回起诉的裁定。

本院认为，关于南雄市人民政府作出《停电函》是否合法的问题。本案中，原铝制品厂为南雄市城镇集体企业联社（以下简称联社）所有，该厂转制后，联社将其厂房及空地租赁给个体商户使用。之后涉案厂区地块为解决帽子峰林场职工危旧房改造问题被规划为职工安置房建设用地。因个别租户在联社下发搬迁通知后仍未予以搬迁，导致安置房建设工程受阻。为确保工程顺利推进，南雄市人民政府向南雄市供电局发函，要求南雄市供电局配合对原铝制品厂内的刘烈辉仓库等五户实施停电。由于出租人与承租人之间发生的租赁纠纷须经法定程序解决后，方可进入强制搬迁等执行程序，被上诉人南雄市人民政府在诉讼期间未能提供其要求南雄市供电局对棚户区改造安置工程建设范围内承租户实施停电行为的事实根据和法律依据，其以发函通知停电的方式迫使上诉人等承租户搬迁，原审法院经审理判决确认南雄市人民政府发函通知停电的行政行为违法，并无不当，且二审期间各方当事人对该项判决结果并未持异议，本院依法予以维持。

关于上诉人的各项赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五项规定：“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；……”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿案件中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述法律和司法解释的规定，违法行政行为造成相对人合法权益损害的，受害人有取得国家赔偿的权利；受害人的合法权益受到损害应当与违法行政行为之间存在因果关系，且受害人应当在诉讼期间提供相关的证据予以证明。南雄市人民政府的上述发函通知停电行为导致上诉人在涉案场地的相关机器设备因继续生产等需要必须立即搬迁，由此产生的机器设备搬迁费人民币37164元损失，与南雄市人民政府已被判决确认违法的发函通知停电行为之间存在直接的因果关系，依法应由南雄市人民政府承担该部分损失的赔偿责任。本案原审法院判决驳回上诉人的全部赔偿请求不当，本院依法予以纠正。

关于上诉人仁兴五金加工厂其他赔偿请求即要求两被上诉人连带赔偿其基础建设损失、相关机械设备损失及停产停业损失的请求是否应予支持问题。经审查，在2013年5月22日被诉发函通知停电行为作出之前，根据联社按照租赁合同约定作出的《通知》、《告示》内容反映，联社已向刘烈辉、黄红英等租户发出《通知》、《告示》，明确租赁合同已经终止，并要求各租户于2012年12月31日前搬迁完毕。因此，上诉人主张基础建设损失、停产停业损失等问题，属于基于租赁合同产生的补偿纠纷问题，应另循法律途径解决。上述损失与本案被诉的发函通知停电行为不存在因果关系，上诉人主张南雄市人民政府和南雄市供电局连带赔偿其基础建设损失、相关机械设备损失及停产停业损失等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院经审理对上诉人关于赔偿上述损失的诉讼请求不予支持，并无不当。上诉人上诉主张，上诉人不是联社与刘烈辉签订的《租赁合同书》的任何一方当事人，该合同对上诉人没有羁束力，联社通过发《通知》的方式宣布提前解约没有依据，南雄市人民政府违法联合南雄市供电局对上诉人所租厂房实施停电的违法行为，应对上诉人停产停业等损失承担连带赔偿责任，因理据不足，本院不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：

一、维持韶关市中级人民法院（2016）粤02行初65号、（2016）粤02行赔初2号行政判决第一项判决；

二、撤销韶关市中级人民法院作出的（2016）粤02行初65号、（2016）粤02行赔初2号行政判决第二项判决；

三、由南雄市人民政府赔偿上诉人仁兴五金加工厂搬迁费人民币37164元；

四、驳回上诉人仁兴五金加工厂的其他诉讼请求。

本案二审免收案件受理费。本判决送达后，上诉人可依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定向南雄市人民政府申请支付赔偿金。

本判决为终审判决。

审判长　　林俊盛

审判员　　杨雪清

审判员　　窦家应

二〇一九年一月七日

法官助理李穗珍

书记员刘桂宜