广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)粤行终598号

上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第十一经济合作社（下简称和村十一社）。

法定代表人：任颜珍，社长。

委托代理人：陈潮辉，男，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府（下简称茂南区政府）。

法定代表人：李相，区长。

委托代理人：林郁森，男，茂名市茂南区法制局工作人员。

委托代理人：何易学，男，茂名市茂南区法制局工作人员。

被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府（下简称茂名市政府）。

法定代表人：许志晖，市长。

委托代理人：钟朝锋，男，茂名市法制局工作人员。

委托代理人：陈华杰，男，茂名市法制局工作人员。

原审第三人：茂名市茂南区公馆镇经济联合总社（下简称公馆镇联合总社）。

法定代表人：黎洲，社长。

原审第三人：茂名市茂南区公馆镇艾屋村和村第八经济合作社（下简称和村八社）。

法定代表人：吴元昌，社长。

委托代理人：吴金河，男，1974年10月3日出生，汉族，住茂名市茂**，系该社社员。

委托代理人：吴奕海，男，1967年11月1日出生，汉族，住茂名市茂**，系该社社员。

上诉人和村十一社因诉被上诉人茂南区政府、茂名市政府土地确权及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的(2017)粤09行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：原告和村十一社与第三人和村八社、公馆镇联合总社争议的坡脚岭位于猛塘北面，东至烂灰坟及本场林带，南至猛塘边、人行路、公路，西至十三米果场林土地（即黄膳根界路），北至本岭十三米果场林带；面积约200亩。

1953年土改时期，茂名县人民政府将争议岭部分土地登记给和村八社的社员吴裕和（即现和村八社负责人吴元昌的父亲）等人所有，并颁发了《土地房产所有证》。公社化期间，坡脚岭归和村八社经营管理。1962年“三包四固定”时期，争议岭的土地权属不变，仍由和村八社管理使用。

1974年，公馆公社成立十三米果场，将坡脚岭划入十三米果场的经营范围。1979年，十三米果场停办，争议岭的土地被逐步弃荒。和村八社曾向公馆公社提出归还坡脚岭的要求，但遭到拒绝。1982年林业“三定”期间，茂名市人民政府（当时为不设区的县级政府）给十三米果场颁发包含坡脚岭、横岭等山岭的《山权林权证》。

1999年，和村八社联合和村九社、十社、十一社共同向茂南区政府提出调处争议岭权属的申请。同期，涉及十三米果场的有关农民集体也请求对被划去办果场的山岭进行确权。茂南区政府于2002年3月28日作出茂南府决字[2002]1号《关于十三米果场土地权属的处理决定》（下称茂南府决字[2002]1号决定），将争议岭土地分别确权给“和村集体”、“下新田坡村集体”、“黄膳根村集体”和公馆镇联合总社，其中争议岭权属裁决给“和村集体”。公馆镇联合总社不服该决定，向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2002年12月16日作出茂府复决[2002]131号《行政复议决定书》（下称茂府复决[2002]131号复议决定），维持了茂南府决字[2002]1号决定。

茂南府决字[2002]1号决定生效后，和村八社于2003年开始在争议岭开荒种植桉树，并于2005年和2007年砍伐林木出售，收入全部归和村八社。期间，和村九社、十社、十一社均不参与坡脚岭的经营管理，对和村八社的经营收益行为也无异议。目前，在争议岭上生长的丰产林是和村八社砍伐后的次生林。

2006年，因茂南区产业转移工业园修路的用地需要，茂南区产业转移工业园管理办公室根据争议岭由和村八社控制使用的实际情况，与和村八社签订租用部分争议岭地的协议书，并支付了有关款项，该地已建成道路。和村九、十、十一社亦未提出任何异议。

2007年，茂南区政府根据产业转移工业园用地需要，决定征收坡脚岭及周边土地。从2007年10月起，有关征地部门多次到艾屋村委会召开征地会议，明确征地范围、界至及安置补偿等问题。和村八社在会上主张坡脚岭属其所有，应由其签订征地协议并领取征地补偿款，和村九社、十社、十一社及其他村集体的代表均参加相应的会议，但对和村八社的主张未提出任何异议。2008年5月，茂南区产业转移工业园管理办公室与和村八社签订征用坡脚岭的协议书。2009年，茂南区产业转移工业园管理办公室又分别与和村九社、十社、十一社签订征用与坡脚岭相邻的猛塘的协议书。

2011年前，和村各社对征用归属彼此的土地权属和分配征地补偿款等问题没有提出异议。2011年，茂南区政府根据有关政策，准备支付坡脚岭一带的征地补偿款差额。和村九社、十社、十一社获悉后，其部分村民才以茂南府决字[2002]1号决定的主文第四项已明确被征用的坡脚岭权属归“和村集体”为由而信访、上访，反映“和村集体”是由和村八社、九社、十社、十一社四个经济合作社组成，而和村八社未经其他三社同意，于2008年与茂南区产业转移工业园管理办公室签订征收坡脚岭的协议，将征地款私分，侵害其利益而要求归还，引发争议。

2013年初，茂南区政府获悉艾屋村委会以“和村”命名的经济合作社共有十一个，分别为和村第一经济合作社至第十一经济合作社，但没有以“和村集体”命名的经济合作社。茂南区政府认为茂南府决字[2002]1号决定认定坡脚岭确权案主体之一为“和村集体”，属认定确权主体不清，违反法定程序，应自行纠错，遂结合历史和长期经营收益的实际，于2013年5月23日作出茂南府决字[2013]2号《关于坡脚岭土地权属的重新处理决定》（以下简称茂南府决字[2013]2号决定），将坡脚岭土地权属确归和村八社。和村九社、十社、十一社不服该决定，向茂名市政府申请复议。茂名市政府于2013年8月12日作出茂府行复[2013]19号行政复议决定，维持了茂南府决字[2013]2号决定。和村九社、十社、十一社不服，向原审法院提起行政诉讼[案号为(2013)茂中法行初字第61号]。茂名市政府在该案审理期间作出茂府行复[2014]12-1号行政复议决定，以茂南府决字[2002]1号决定和茂府复决[2002]131号复议决定认定的土地确权案件主体不清，违反法定程序为由，决定撤销茂南府决字[2002]1号决定和茂府复决[2002]131号复议决定。同期，茂名市政府作出茂府行复[2014]12-2号行政复议决定，以茂南府决字[2002]1号决定已被发生法律效力的茂府复决[2002]131号复议决定拘束，茂南区政府无权直接作出自行纠错的茂南府决字[2013]2号决定为由，决定撤销茂南府决字[2013]2号决定和茂府行复[2013]19号复议决定。2014年6月19日，原审法院作出(2013)茂中法行初字第61号行政判决，确认茂南府决字[2013]2号决定的具体行政行为违法。

和村九社、十社、十一社不服茂府行复[2014]12-1号复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂府行复[2014]12-1号复议决定。原审法院作出(2014)茂中法行初字第12号行政判决，驳回和村九社、十社、十一社的诉讼请求。和村九社、十社、十一社不服而上诉。二审审理后作出终审判决，驳回上诉，维持原判。

2016年5月，茂南区政府分别收到和村十一社、和村八社请求对坡脚岭重新确权的申请书后，依法对该林权争议进行公告。公告期间，包括和村九社、和村十社在内的集体组织，均没有对争议岭权属提出主张，并表示不再参与争议岭的确权活动。2017年1月12日，茂南区政府作出茂南府决字[2017]2号《关于坡脚岭土地权属的处理决定书》（以下简称茂南府决字[2017]2号决定），决定撤销1982年茂名市政府核发给十三米果场的《山权林权证》（第247号）中有关“坡脚岭”的林权登记内容，并确认坡脚岭的土地所有权在征收前归和村八社集体所有。和村十一社不服，向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2017年4月6日作出茂府行复[2017]15号复议决定，维持了茂南府决字[2017]2号决定。和村十一社仍不服，遂于2017年4月28日向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认为，从持有争议岭的权属凭证来看，在我国解放后的各个历史阶段，原告和村十一社对涉案坡脚岭均未领取任何权属凭证；而第三人和村八社在1953年土改时期则有其社员吴裕和等人对坡脚岭部分土地领有《土地房产所有证》。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；……”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一)土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……”因此，被告茂南区政府和茂名市政府认定第三人和村八社社员所领取的《土地房产所有证》可作为本案调处林权争议的权属来源证据，符合上述规定，应予支持。虽然茂名市人民政府在1982年林业“三定”期间曾给公馆公社成立的十三米果场颁有包含坡脚岭、横岭等山岭的《山权林权证》，但是从十三果场停办后，坡脚岭渐渐被荒弃和闲置，应将其归还给原农民集体所有。故被告茂南区政府于2016年5月起重新调处本案争议，将坡脚岭征收前的权属确归和村八社及撤销十三米果场1982年《山权林权证》中有关坡脚岭的林权登记，并无不妥，应予支持。

从对争议岭的经营管理的使用事实来看，和村八社自1953年土改时期由其社员领得《土地房产所有证》时起，对涉案坡脚岭已经营使用。公馆公社曾在七十年代将坡脚岭划去经营十三米果场，但果场停办后，和村八社于1999年起联合和村九社、十社、十一社共同向被告茂南区政府提出确权申请。两级政府于2002年间曾一度将坡脚岭确给“和村集体”，但确权后，和村八社在坡脚岭开荒种植桉树，并于2005年和2007年砍伐林木出售收益，2006年曾租用坡脚岭部分土地给茂南区产业转移工业园管理办公室。期间，和村九社、十社、十一社均不参与坡脚岭的经营管理和提出异议，甚至对和村八社于2007年至2008年期间与茂南区产业转移工业园管理办公室就坡脚岭土地征收补偿签订协议、领取补偿款等事宜均未提异议。上述一系列事实，有理由相信涉案坡脚岭权属应为和村八社集体所有，当年和村八社为壮大声势才联合和村九社、十社、十一社一并申请确权的。第三人和村八社辩称有理，符合客观事实，应予以采信。2011年，在坡脚岭一带的征地补偿款差额支付在即之时，原告和村十一社等以茂南府决字[2002]1号处理决定确认的权属人是“和村集体”应为和村八社、九社、十社、十一社四个经济合作社共有为由主张坡脚岭权属，缺乏事实依据，证据不足，不应支持。因此，被告茂南区政府在和村九社、十社不再声索的情况下作出茂南府决字[2017]2号决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规恰当，应予支持。被告茂名市政府复议维持该决定，并无不妥，应予支持。

综上所述，原告和村十一社请求撤销茂府行复[2017]15号复议决定和茂南府决字[2017]2号决定，理由不足，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告和村十一社的诉讼请求。

上诉人和村十一社不服原审判决，向本院上诉称：一、一审法院没有对证据的三性逐一阐明是否采纳的理由，对上诉人的也未说明理由，一审诉讼违反法定程序。茂南区政府一审提交的证据证明争议地属于第八社所有，上诉人一审提交的证据证明争议地属于和村四个经济社共同共有。二、一审判决认定的事实没有证据证明或者给证据不足以证明争议地属于第八社所有，一审判决认定事实不清，证据不足。1999年第一次确权之前，争议地的权属和管理并非由第八社单独行使。一审认定先论述了争议地归第八社所有，又论述1999年第八社为壮大声势联合其他社申请确权与常理相悖。第八社持有的1953年《土地房产所有证存根》不足以证明开办十三米果场之前的争议地归第八社所有，该《土地房产所有证》记载土地类型为荒地，面积和争议地也不一致。一审判决认定1974年开办果场之前争议地归第八社所有和管理的事实没有证据，只是第八社的单方陈述。1974年办果场直至本案行政调处前，没有证据证明第八社对争议地有过耕种和管理的事实。1999年申请确权至2016年重新申请确权期间，第八社的管理事实一直处于争议之中。第八社使用争议地一直遭到上诉人的阻挠。争议地的权属争议持续不断。第八社出示的《租用土地协议书》《征用土地协议书》不具备行政行为的合法性要件，违背《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的强制性规定，不能证明第八社对争议地有管理的事实。综上所述，一审判决违法法定程序，事实不清，证据不足，上诉请求：撤销一审判决，撤销涉案《行政复议决定书》和《关于坡脚岭土地权属的处理决定书》。

被上诉人茂南区政府和原审第三人公馆镇联合总社和村八社未提交书面答辩意见。

被上诉人茂名市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充足。涉案处理决定和复议决定和原审判决适用法律正确。生效的（2013）茂中法行初字第61号行政判决，已经认定第八社在土改时期，公社化时期，“四固定”时期，成立果场等时期，第八社对争议地的使用和管理事实，以及2003年开始在争议地种树，2005年、2007年砍伐等事实，上诉人均未提出异议。该生效判决认定的事实，可以作为定案证据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；……。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……。”上诉人因涉案林地权属与和村八社产生争议，双方向茂南区政府申请调处，茂南区政府经调查认为，和村八社成员持有一份1953年的《土地房产所有证》，依据上述规定，可以作为调处的依据。且和村八社自土改时期起，有对争议地使用和管理。2003年在争议地种树，并于2005年、2007年进行过砍伐出售。2006年和村八社依据其管理争议地的事实，就部分争议地的租用及征收事宜与案外人签订过相关协议，上诉人未能举证证明其对和村八社管理争议地的事实提出过异议。茂南区政府依据上述材料及使用管理事实，将争议地权属确认归和村八社所有。上诉人虽主张涉案争议林地应属和村四个经济社共有，但其在行政程序以及诉讼程序中提交的证据不足以证明其主张，茂南区政府作出涉案处理决定，符合上述法律规定。茂名市政府经复议维持茂南区政府作出的被诉处理决定，原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉处理决定以及复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人和村十一社主张，一审法院违反法定程序，其提交的证据可以证明争议地归和村集体所有，一审判决认定和村八社有使用和管理争议地的事实证据不足等，上诉请求撤销原判及被诉处理决定和复议决定，因理据不足，本院不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人和村十一社负担。

本判决为终审判决。

审判长　　林俊盛

审判员　　杨雪清

审判员　　窦家应

 

二〇一八年六月二十日

书记员　　刘　丹