广东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）粤行终166号

上诉人（原审原告）：黄金荣，女，汉族，住徐闻县。

上诉人（原审原告）：温进珠，女，汉族，住徐闻县。

上诉人（原审原告）：许进豪，男，汉族，住徐闻县。

上诉人（原审原告）：黄荣叶，男，汉族，住徐闻县。

上诉人（原审原告）：沈文建，男，汉族，住徐闻县。

上诉人（原审原告）：曾庆碧，男，汉族，住徐闻县。

上述六上诉人的委托代理人：柯绍雨，林家辉，均系广东大展律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：徐闻县人民政府。住所地：徐闻县德新一路。

法定代表人：吴康秀，县长。

委托代理人：何世俊，徐闻县国土资源局干部。

委托代理人：符立就，徐闻县国土资源局干部。

原审第三人：林栋坚，男，汉族，住湛江市霞山区。

原审第三人：中国工商银行股份有限公司徐闻支行（以下简称徐闻支行）。住所地：徐闻县徐城镇东方二路**。

负责人：张颖潮。

原审第三人：中国华融资产管理公司广州办事处（以下简称华融资产广州办事处）。住所地：广东省广州市沿江中路江湾新城****。

法定代表人：卢江天。

上诉人黄金荣、温进珠、许进豪、黄荣叶、沈文建、曾庆碧（下称黄金荣等6人）因诉徐闻县人民政府土地登记行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院[2016]粤08行初172号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：本案争讼的被告徐闻县人民政府2009年12月28日核发的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》，登记的土地使用权人为第三人林栋坚，座落徐闻县徐城XX街XX号，，地类为住宅使用权类型为出让。使用权面积：3480.6平方米。该地块系林栋坚于2006年12月21日从华融资产广州办事处中举行的以物抵贷资产转让公开报价会上报价所得。

另查，在第三人林栋坚取得本案争讼地块使用权前，该地块原使用者为中国工商银行徐闻支行，该单位于1996年10月领取了徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》。

原审法院认为，本案系土地登记行政纠纷。本案目前争议的主要焦点为：原告黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧目前与第三人林栋坚原持有的国有土地使用证之间是否具有法律上的利害关系的问题。

由查明事实可知，涉案第三人林栋坚原持有的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》是由其公开竞价所得后，由中国工商银行徐闻支行原持有的徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》变更而来，而之前的土地登记行为是否合法对本案的土地登记行为的效力必定产生直接影响。经原审法院向原告释明相关法律关系后，原告黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧向原审法院出具了明确的书面意见，表示不对被告徐闻县人民政府颁发给第三人中国工商银行股份有限公司徐闻支行原有的国有土地使用证提起诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”据此，行政诉讼的原告应为行政相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。而本案中六原告未能提供证据证明其与被告徐闻县人民政府给第三人林栋坚颁发的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行政行为之间有法律上的利害关系。因此，根据前述法律的规定，并参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款关于“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，应认定原告黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧在本案中的起诉不符合起诉条件，对六原告的起诉不予支持。依照最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条的规定，裁定：驳回原告黄金荣、温进珠、许进豪、沈文建、黄荣叶、曾庆碧的起诉。

上诉人黄金荣等6人不服提起上诉，请求撤销原审裁定，并确认被上诉人向原审第三人林栋坚颁发徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》（下称被诉国土证）的行为违法等。主要理由是：1、徐闻支行取得徐府国用（1996）字第特75号国土证（下称第特75号国土证）是其涉案宗地使用权权利人的初始登记，是黄金荣等6名上诉人依法从徐闻支行受让原XX市场X侧X-X号铺面楼土地和房产权益保护的依据，被上诉人徐闻县人民政府之后颁发的被诉国土证涵盖上诉人的上述1-6号铺面楼的宗地面积，严重侵害上诉人的合法权益，因此，上诉人对被诉国土证的违法颁证行政行为具有法律上的利害关系。2、在上诉人不知情下，徐闻支行将含上述铺面的涉案宗地违法剥离给原审第三人华融资产广州办事处,之后华融资产广州办事处将涉案宗地转让给原审第三人林栋坚，徐闻县人民政府在颁发被诉国土证给林栋坚时，没有依法调查涉案宗地已含上诉人X-X号铺面楼地上建筑物及X-X号铺面楼已转让给上诉人的事实，未查明土地四至及未依法公告，该变更登记行为程序违法。3、徐闻支行取得上述涉案宗地第特75号国土证和房地产权证的合法性是其之后处置其中X-X铺面楼土地和房产给上诉人的事实和法律依据，该第特75号国土证是徐闻支行涉案宗地权利人的初始登记，徐闻县人民政府违法颁发被诉国土证给林栋坚是首次转移登记行为，违法颁发徐国用（2010）第098号国土证给田禾公司是后续转移登记行为，上诉人已对该首次转移和后续转移登记行为提起行政诉讼。如上诉人对徐闻支行的第特75号国土证的土地登记是否合法提起行政诉讼，则是变相否认徐闻支行第75号国土证权利人的主体资格及徐闻支行与上诉人双方签订《房地产销售协议》真实性、合法性及有效性。原审法院未对本案基本事实调查情况下，认定上诉人与被诉发证行为没有利害关系而裁定驳回上诉人的起诉错误。

被上诉人徐闻县人民政府未提交书面答辩意见。

原审第三人林栋坚、徐闻支行、华融资产广州办事处均未提交书面答辩意见。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院另查明：2015年9月22日，徐闻县国土资源局作出徐国土资（法规）[2015]46号《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》，内容为：“许进豪：徐闻县信访局于2015年7月13日转来编号为ZJF002000201506180184的信访件，我局已收悉。局领导高度重视，委派宣教法规股调查处理，现作如下答复：一、信访人基本情况与诉求：信访人：许进豪，男，联系电话：XXXXX****XXX，身份证号码：XXXXXXXXXX********，家庭住址：徐闻县XX镇XXX巷。你于2015年7月13日反映我局违法办证。二、调查核实情况。经查，你所反映的房地产坐落在徐城向阳路36号于1994年8月9日，徐闻县人民政府给徐闻县烟丝厂办理了《国有土地使用证》（徐府国用总字（1994）第0000803号、08250100288号），确认土地面积为3480.9平方米。1994年12月，徐闻县烟丝厂把该地转让给徐闻县银利发展公司，县政府并给银利公司颁发了徐府国用（96）字第特3号《国有土地使用证》，1996年10月24日，银利公司是中国工商银行徐闻支行下属集体所有制企业，由权利人银利公司变更为权利人中国工商银行徐闻支行。变更后的土地证号徐府国用（96）字第特**。2005年5月27日徐闻县工商银行徐闻支行剔除1-7号房产（土地除外），将该土地及剩余的房产剥离给中国华融资产管理公司广州办事处，2009年12月28日，林栋坚受让以上房地产，并取得徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》。2010年2月1日，林栋坚又将以上房地产转让给徐闻县田禾房地产有限公司，田禾房地产有限公司取得了徐国用（2010）第098号《国有土地使用证》。在此期间，也即1995年-1997年，许进豪、黄荣叶等7户人向徐闻支行购买X-X号铺面房地产，买卖双方并签订了《房地产出售协议书》。三、处理意见。综上所述，我局认为，你所反映的X-X号铺面房屋所占用的土地，目前合法权利人为徐闻县田禾房地产有限公司，至于你们七户人向徐闻县工商银行徐闻支行购买的X-X号铺面房产问题，应由你们与徐闻县工商银行徐闻支行协商解决，协商不成，可通过民事诉讼法律程序解决。另外，你反映我局违规办证的问题，我局是根据林栋坚受让该地后提供有关权属资料，确认土地面积一致，界址清楚，符合法律有关规定的情况下，给予林栋坚办理了土地权利证书的，不存在违规办证的问题。如你认为县政府给林栋坚、徐闻县田禾房地产有限公司颁发的土地证侵犯你的合法权益，可通过行政诉讼法律途径解决。……”

2016年8月8日，黄金荣、温进珠、许进豪、黄荣叶、沈文建、曾庆碧、谢少琼、陈进荣、陈岸红等9人向原审法院起诉，请求：1、判决确认徐闻县人民政府颁发给林栋坚的徐国用(2009)第894号《国有土地使用证》的具体行政行为违法；2、判决徐闻县人民政府承担本案诉讼费用。在一审诉讼期间，谢少琼、陈进荣、陈岸红3人以达成庭外和解为由向原审法院书面提出撤诉申请，原审法院于2016年11月11日作出（2016）粤08行初172号之一《行政裁定书》，准许谢少琼、陈进荣、陈岸红撤回起诉。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。上述司法解释中的“首次转移登记行为”应当是指对起诉人权益造成不利影响的第一次产权转移登记行为，而非指登记时间在此之前的转移登记行为。本案上诉人黄金荣等6人以被上诉人徐闻县人民政府向原审第三人林栋坚核发徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行为损害其合法权益为由，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销该证。根据上诉人起诉时提交的证据材料反映，徐闻县人民政府向原审第三人林栋坚颁发的被诉徐国用(2009)第894号《国有土地使用证》是从原审第三人徐闻支行持有的徐府国用（1996）字第特75号国有土地证变更登记而来，徐府国用（1996）字第特75号证载土地及涉案房产转让给林栋坚之前，徐闻支行已分别与6名上诉人签订了《房地产出售协议书》，约定将座落于徐城东方一巷（龙尾市场西侧）的铺面楼1-6号分别出售给上诉人，并约定根据设计图纸选定后，按购房总价款先预交50%定金，待房屋建成并办好有关房地产证件时再交足全部价款，办证的一切费用及税费由徐闻支行负责，土地使用期限永远属上诉人。根据徐闻县国土资源局《关于许进豪反映违规办证诉求的答复》内容反映，上述铺面楼位于被诉的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》证载土地范围内。上诉人黄金荣等6人在起诉状中主张，“签订《房地产出售协议书》后,黄金荣等原告依约交付定金,每户先后分别交付8O%、90%不等价款。1996年铺面楼建成后,徐闻支行将该铺面楼X-X号分别交给黄金荣等原告，黄金荣等原告及家人自1996年、1997年起至今居住使用将近20年之久”。由此可见，徐闻县人民政府向徐闻支行核发徐府国用（1996）字第特75号国土证及涉案房地产权证的行为，是上诉人主张履行协议办理过户手续的有利前提条件之一，不属于上述司法解释规定的当事人必须一并起诉的“首次转移登记行为”。本案对上诉人的权益造成不利影响的行为并非徐闻县人民政府对徐闻支行的登记发证行为，而是在徐闻支行取得徐府国用（1996）字第特75号国有土地证后的变更登记行为，即徐闻县人民政府向林栋坚颁发被诉国有土地证的行为，因此，上诉人不起诉徐府国用（1996）字第特75号国有土地证并不影响其与本案被诉发证行为之间存在法律上的利害关系，不属于裁定驳回上诉人提起本案诉讼的法定事由。原审法院认为被诉徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》由徐闻支行原持有的徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》变更而来，而之前的土地登记行为是否合法对本案的土地登记行为的效力必定产生直接影响，上诉人经原审法院释明相关法律关系后明确表示不对徐府国用（1996）字第特75号《国有土地使用证》提起诉讼，因此认定上诉人黄金荣等6人未能提供证据证明其与被上诉人徐闻县人民政府给林栋坚颁发的徐国用（2009）第894号《国有土地使用证》的行政行为之间有法律上的利害关系，参照上述司法解释的规定认定上诉人不符合提起本案诉讼的条件，并据此裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人上诉主张，徐闻支行取得涉案宗地所有权的初始登记行为，不是首次转移登记行为，上诉人与被上诉人颁发被诉国土证给林栋坚的行为有利害关系，原审裁定驳回其起诉错误等，上诉请求撤销原审裁定，对被诉发证行为的合法性予以审查，理由成立，本院予以采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项的规定，裁定如下：

一、撤销湛江市中级人民法院（2016）粤08行初172号之二行政裁定；

二、本案发回湛江市中级人民法院重新审理。

审判长　　林俊盛

审判员　　杨雪清

审判员　　窦家应

 

二〇一七年四月二十四日

法官助理李穗珍

书记员刘桂宜