广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤行终297号

上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市**松苑路**，组织机构代码72246076-2。

法定代表人：焦兰生，市长。

委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。

委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师

被上诉人（原审原告）：古耀南，男，1935年12月10日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。

委托代理人：戴文鑫，广东雅商律师事务所律师。

原告被告：中山市南朗镇人民政府。住所地：广东省中山市南朗镇南歧路，组织机构代码00735750-4。

法定代表人：丁凯，镇长。

委托代理人：李细芳，广东君品律师事务所律师。

委托代理人：刘良才，广东君品律师事务所实习律师

原审原告古耀南诉中山市人民政府（以下简称中山市政府）、中山市南朗镇人民政府（以下简称南朗镇政府）规划审批行政纠纷一案，中山市中级人民法院于2016年11月11日作出（2016）粤20行初20号行政判决。中山市政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：古耀南经划拨取得位于中山市翠亨平顶的土地使用权一宗，中山市政府于2009年2月10日向其颁发集体土地使用权证，证号为中府集用（2009）第250085号，载明用途为住宅，面积为120平方米。后古耀南向中山市城乡规划局申请规划报建，该局向其发出《不予行政许可通知书》，以“该用地土地证地类（用途）与控制性详细规划中的用地性质不符。暂不予办理建设用地规划条件”为由不予许可。因经古耀南反映，中山市城乡规划局告知该用地位于《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》内，控规用地性质为防护绿地。古耀南遂向原审院提起诉讼，请求确认中山市政府批准的《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》的行为违法并撤销。

另查，南朗镇政府委托中山市规划设计院(建设部甲级资质单位)编制《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》（以下简称《控规》）方案，编写完成后报中山市规城乡划局审查，该局于2013年12月2日就《控规》作出《中山市规划编制项目审查意见书》，南朗镇政府在根据审查意见作出修改后将《控规》方案在南朗镇城建大楼大堂内、《中山日报》、中山市城乡规划局网站及南朗镇政府网站等进行了公示，征求了相关单位及公众的意见。2015年7月22日，中山市城市规划委员会办公室作出中规委办函[2015]45号《中山市城市规划委员会专业委员会2015年第十三次会议关于〈中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划〉的审议意见》，对《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》进行了审议，提出了审议意见和建议，原则同意《控规》通过评审。并要求编制单位按审议意见完善后按规定程序上报审批。2015年10月18日，中山市政府作出中府函[2015]695号《关于中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划的批复》，认为《控规》基本符合城市总体规划要求，原则同意《控规》，并要求南朗镇政府向社会公布《控规》。南朗镇政府根据批复意见在其网站上对《控规》进行了公布。

原审法院认为，本案为规划行政审批纠纷，本案的争议焦点是中山市政府审批《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》的行为是否合法，依法对涉案《控规》进行全面审查。

首先，在审批《控规》的职权方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条关于“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批……”的规定，中山市政府具有对南朗镇政府所编制的涉案《控规》进行审批的法定职权。

其次，在《控规》的编制及审批程序方面。涉案《控规》由南朗镇政府委托专业设计单位编制草案，草案编写完成后报中山市城乡规划局审查，提出审查意见，南朗镇政府根据审查意见对草案修改完善后在相关政府网站及《中山日报》公示。后又经中山市城市规划委员会审议通过，南朗镇政府再向市政府报批《控规》，最后中山市政府作出中府函[2015]695号《关于中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划的批复》批准《控规》。因此，《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》的编制及审批程序符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”、第二十六条“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”以及《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十二条“城市规划编制单位完成控制性详细规划草案后，应当报城市规划行政主管部门审查”、第十三条“城市规划行政主管部门应当将审查后的控制性详细规划草案公开展示，征询公众意见。控制性详细规划草案公开展示的时间不少于二十日。展示的时间、地点及公众提交意见的期限、方式应当在当地主要新闻媒体或者政府信息网站上公布，同时在规划地块的主要街道或者其他公共场所设置公示栏公示”、第十四条“城市规划行政主管部门应当收集、整理和研究公众的意见。公众对控制性详细规划草案提出重大异议的，城市规划行政主管部门应当通过召开座谈会、论证会、听证会等方式进行充分论证。城市规划行政主管部门应当根据公众的意见对控制性详细规划草案进行修改和完善”、第十五条第一款“城市规划行政主管部门应当将控制性详细规划草案及审查意见提交城市规划委员会审议，并附公众意见及采纳情况”、第十六条“控制性详细规划草案经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准”等规定的一般性程序要求。但是，在市政府审批《控规》后，仅由南朗镇政府在其网站进行公告，而未在中山市主要新闻媒体公布，违反了《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十七条“控制性详细规划经人民政府批准后，城市规划行政主管部门应当自批准之日起三十日内在当地主要新闻媒体和政府信息网站上公告……”住房和城乡建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十七条“控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布”的规定，导致受该行为影响的当事人无法通过公告得知该《控规》情况，无法对其受影响的权利进行陈述、申辩，属于程序违法。

第三，在《控规》的内容方面。《中华人民共和国城乡规划法》第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。……”《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第九条“编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料”的规定，控制性详细规划应与本地的总体规划一致，现无证据证明本案《控规》与相关总体规划不符。因此，《控规》内容合法。

另外，在编制《控规》过程中及审批《控规》后，南朗镇政府、中山市政府仅以公告的途径征求公众意见，而对于明确的有直接利害关系的相关当事人包括本案原告古耀南未履行充分、严谨的告知义务，有违行政机关在作出不利于相对人的行政行为前应当告知并听取其陈述、申辩基本程序要求。且涉案《控规》审批后，将古耀南的土地从原有用途“住宅”变更为“防护绿地”，导致其使用功能改变、其用地价值降低，但未给其进行相应的补偿或赔偿，损害了土地使用权人古耀南原被许可的合法利益，属于违法变更，应当采取相应补救措施。

综上所述，中山市政府批准《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》的行为，在告知程序存在违法情形，且损害了古耀南的合法权益。但鉴于《控规》已经实施，如撤销将会破坏基于《控规》所衍生的社会秩序，损害不特定社会主体的信赖利益及社会公共利益。因此，对古耀南请求确认《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》违法并予撤销的请求不予支持，但中山市政府应对批准《控规》违法给古耀南造成的损失采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，判决：一、确认被告中山市人民政府批准《中山市翠亨（平顶、长沙埔）片区控制性详细规划》的行为违法，但不予撤销，由中山市人民政府对给古耀南造成的损失采取补救措施；二、驳回原告古耀南的其他诉讼请求。

中山市政府不服，上诉请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：涉案《控规》的编制、审批行为属于抽像行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。即使涉案《控规》的行为可诉，但该审批行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。批准后的控制性详细规划在当地主要新闻媒体公布的主体是城市规划行政主管部门而非市政府。涉案《控规》经市政府审批后已生效，《控规》生效后公示的程序问题，并不会对已生效的《控规》产生实质影响，更不会影响到相关利害关系人的陈述、申诉权利。涉案《控规》在编制过程中已向社会征求各方意见（包括古耀南所在的村委会），古耀南作为涉案村民及涉案宅基地权利人，对于涉案《控规》的编制情况完全是“知悉”或“应当知悉”的，但其未能及时向编制机关陈述、申辩其合法权益，事后又以侵害其知情权为由，主张撤销涉案《控规》，显然没有事实及法律依据。综上，原审法院认定涉案《控规》程序违法，《控规》审批后导致被上诉人的土地使用功能改变、用地价值降低，损害了被上诉人原被许可的合法利益，属于违法变更，明显认定事实不清。

被上诉人古耀南未提交书面答辩意见。

原审被告南朗镇政府未提交书面答辩意见。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

本院认为，《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十四条规定：“城市规划行政主管部门应当收集、整理和研究公众的意见。公众对控制性详细规划草案提出重大异议的，城市规划行政主管部门应当通过召开座谈会、论证会、听证会等方式进行充分论证。城市规划行政主管部门应当根据公众的意见对控制性详细规划草案进行修改和完善。”住房和城乡建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十七条规定：“控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。”经审查，涉案《控规》在涉及古耀南等村民宅基地使用功能变更方面的内容具体明确，具有可诉性，原审法院受理本案并无不当。涉案《控规》内容合法，但南朗镇政府在编制过程中仅以公告的途径征求公众意见，中山市政府审批《控规》后，仅由南朗镇政府在其网站进行公告，而未在中山市主要新闻媒体公布。在涉案《控规》编制、审批过程中，中山市政府相关职能部门应当知悉根据控规方案的内容，本案原审原告古耀南已依法领取中府集用（2009）第250085号集体土地使用权证的土地从原有用途“住宅”变更为“防护绿地”，导致其使用功能改变、其用地价值降低，而相关职能部门对于明确的有直接利害关系的相关当事人包括古耀南未履行充公告知义务，有违行政机关在作出不利于相对人的行政行为前应当告知并听取其陈述、申辩基本程序要求，原审法院据此认定被诉行政行为构成程序违法，并无不当。本案中山市政府及其相关职能部门在制定涉案《控规》过程中，存在程序违法情形，且损害了古耀南的合法权益，但鉴于《控规》已经实施，如撤销将会破坏基于《控规》所形成的社会秩序，损害不特定社会主体的信赖利益及社会公共利益，原审法院据此判决确认涉案《控规》行为违法，但不予撤销，由中山市政府对古耀南造成的损失采取补救措施，并驳回古耀南的其他诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。中山市政府上诉主张，涉案《控规》不属于行政诉讼的受案范围，涉案《控规》在编制过程中已向社会征求各方意见（包括古耀南所在的村委会），古耀南作为涉案村民及涉案宅基地权利人，对于涉案《控规》的编制情况完全是“知悉”或“应当知悉”的，但其未能及时向编制机关陈述、申辩其合法权益，事后又以侵害其知情权为由，主张撤销涉案《控规》，没有事实及法律依据，原审法院认定涉案《控规》程序违法，明显认定事实不清等，上诉请求撤销原审判决，驳回古耀南的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人中山市人民市政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　林俊盛

审判员　　杨雪清

审判员　　窦家应

 

二〇一八年五月二十四日

书记员　　刘桂宜