广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤行终759号

上诉人（原审第三人）：茂名市电白区黄岭镇黄岭村龙垌经济合作社（原电白县黄岭镇黄岭村龙垌经济合作社，以下简称龙垌合作社）。

法定代表人：李康，社长。

委托代理人：崔鑫、伍家宁，均为广东粤鑫律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：梁志强，男，1990年8月4日出生，汉族，住广东省深圳市宝安区。

委托代理人：唐健锋、曾旭慧，均为广东正平天成律师事务所律师。

原审被告：茂名市电白区人民政府。地址：茂名市电白区水东镇海滨大道**。

法定代表人：华翠，区长。

委托代理人：钟汉平、周家崇，均为茂名市电白区人民政府调处办工作人员。

原审被告：茂名市人民政府。地址：茂名市油城六路**大院。

法定代表人：许志晖，市长。

委托代理人：钟朝锋、陈华杰，均为茂名市法制局干部。

原审第三人：茂名市电白区黄岭镇人民政府。

法定代表人：李永东，镇长。

委托代理人：彭忠海，茂名市电白区黄岭镇人民政府司法所干部。

原审原告梁志强诉茂名市电白区人民政府、茂名市人民政府土地确权及行政复议纠纷一案，茂名市中级人民法院于2016年11月28日作出(2016)粤09行初101号行政判决。上诉人龙垌合作社不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理认定以下事实：本案争议的土地位于茂名市电白区黄岭镇黄羊公路北面的大坡园霍香油厂内（旧址），四至为：东至黄羊公路围墙边，南至黄岭村委会龙垌村荔枝林围墙边，西至白石村委会低琅村荔枝林围墙边，北至黄岭村委会下风林村鱼塘围墙边。面积约20亩。争议地上至今仍有黄岭镇政府转让给原告梁志强的厂房、职工住房及树木。

从上世纪五十年代初至1970年前，争议土地属第三人龙垌合作社所有，并由其管理使用。1970年，第三人黄岭镇政府为了发展当地经济的需要而使用争议地建砖厂，并承诺每年为龙垌合作社减免7800斤购粮。之后，该争议地一直由黄岭镇政府建厂使用，并每年为龙垌合作社减免购粮7800斤直至2002年，期间约30多年，从无任何单位或个人对该地权属提出异议。2003年6月3日，黄岭镇政府为了大力发展乡镇企业，也为了筹集经费修建乡村公路，在原告捐赠8万元公路修建费的情况下与原告签订了《转让黄岭公社砖厂旧址协议》，约定以405000元的价格转让涉案土地及地上附属物给原告，作为扩大生产的建设用地。协议签订后，原告于同年6月11日一次性支付了转让款405000元给黄岭镇政府。据此，争议地就由原告建厂使用至今，现争议地上仍有原告雇请的工人在此看管厂房并居住。

2004年12月25日，第三人龙垌合作社因黄岭镇政府不再使用争议地，且自2002年起没有得到黄岭镇政府为其减免7800斤购粮补偿而引发争议地权属纠纷，并据此向原电白县人民政府提出争议地权属确权申请。同年12月30日，原电白县人民政府作出《立案通知》，要求申请人龙垌合作社按期提交申请确权的相关证据及通知黄岭镇政府进行举证、提交书面答辩意见，但没有通知争议地的实际使用人梁志强参加调处。2015年7月13日，电白区政府经调查后组织黄岭镇政府和龙垌合作社进行调解，因双方意见分歧较大，未能达成调解协议。电白区政府遂于2015年11月6日作出电府行决字[2015]5号行政处理决定，将争议地的所有权和使用权确权给龙垌合作社所有。2016年1月11日，黄岭镇政府不服上述确权处理决定向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府经审查于2016年3月3日作出茂府行复[2016]7号行政复议决定书，维持电白区政府作出的电府行决字[2015]5号行政处理决定。黄岭镇政府不服该行政复议，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销电白区政府作出的电府行决字[2015]5号行政处理决定。原告梁志强获知其建厂的土地已被电白区政府确权给龙垌合作社所有后亦向原审法院申请作为第三人参加诉讼。2016年6月14日，黄岭镇政府申请撤回起诉。同日，原审法院作出（2016）粤09行初62号行政裁定书，准许黄岭镇政府撤回起诉。据此，原告梁志强遂于2016年6月22日向原审法院提起行政诉讼，请求：1，撤销被告电白区政府作出的电府行决字[2015]5号行政处理决定书；2、撤销被告茂名市政府作出的茂府行复[2016]7号行政复议决定书；3、判令被告电白区政府就涉案土地重新作出行政处理决定；4、本案诉讼费用全部由两被告共同承担。

原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案的实际情况，本案的争议焦点为：1、原告梁志强与本案被诉行政行为是否有法律上的利害关系；2、第三人黄岭镇政府建厂使用的争议地是租借地或是征用地。

关于原告梁志强与本案被诉行政行为是否有法律上的利害关系的问题。从本案现有的证据显示，第三人黄岭镇政府于2003年6月3日与原告梁志强签订《转让黄岭公社砖厂旧址协议》，将其经营使用的厂房及土地转让给原告梁志强建厂使用。之后，原告梁志强便在争议地上建起了工厂并一直管理使用争议地至现今，据此可以认定原告梁志强是争议地的占用人和实际使用人。因此，原告梁志强与本案争议的土地及被诉行政行为存在法律上的利害关系。被告电白区政府作出电府行决字[2015]5号行政处理决定时，未将原告梁志强列为土地权属争议的当事人，属于遗漏争议主体。被告茂名市政府在行政复议程序中，认为原告梁志强与争议地没有利害关系，不属本案的争议主体而不通知其参与调处，应属认定事实错误和行政复议程序违法。

关于第三人黄岭镇政府建厂使用的争议地是租借地或是征用地的问题。第三人黄岭镇政府自1970年就在争议地上建厂使用至2003年转让给原告梁志强止，每年都为龙垌合作社减免购粮7800斤，该减免购粮的行为应视为第三人黄岭镇政府占用集体土地建厂的补偿行为。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的”规定，第三人黄岭镇政府建厂使用的争议地已由农村集体土地转为国有土地。被告电白区政府及第三人龙垌合作社关于黄岭镇政府使用争议地建厂的行为是租地行为，每年减免购粮7800斤是租金而不是补偿的意见，因没有提供书面的租地协议等有效证据予以证实，只是口头上的陈述，无法确认为租地行为。况且，依据当时及现有的法律规定，不得转让和租借农村集体土地，故被告电白区政府及龙垌合作社主张第三人黄岭镇政府使用争议地的行为是租借行为，没有事实根据，也不符合当时的法律规定，对其主张原审法院不予支持。被告电白区政府所作的行政处理决定，认定第三人黄岭镇政府建厂使用的争议地为租借地，土地性质为集体土地，应属认定事实错误。

综上所述，被告电白区政府所作的电府行决字[2015]5号行政处理决定未将原告梁志强列为争议当事人，遗漏争议主体，且认定争议地为集体土地并将该地确权给龙垌合作社所有，应属认定事实错误，主要证据不足，且程序违法，依法应予撤销；被告茂名市政府所作的行政复议决定维持电白区政府的行政处理决定，亦属认定事实错误，主要证据不足，程序违法，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销茂名市电白区人民政府2015年11月6日作出的电府行决字[2015]5号《行政处理决定书》及撤销茂名市人民政府2016年3月3日作出的茂府行复[2016]7号《行政复议决定书》。二、责令被告茂名市电白区人民政府在法定期限内重新作出行政行为。

上诉人龙垌合作社不服，上诉请求撤销原审判决并依法改判。主要理由是：涉案土地的性质只能是集体所有，不可能为国有并合法地转让给梁志强，故梁志强与本案无权属上的利害关系；梁志强即使被认定为目前的使用人，也是基于非法占有，不应受到法律的保护；黄岭镇政府每年减免收购余粮的行为不可能为“征收补偿”，每年减免7800斤购粮从本质上应确认为租金；一审法院认为租借行为不符合当时的法律法规或政策规定，该认定明显不符合当年的实际情况，作出的判决认定事实和适用法律错误，请求依法改判等。

被上诉人梁志强答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；梁志强与涉案土地的权属当然存在直接的利害关系，两级政府未将梁志强追加为第三人，严重违反法定程序；镇政府每年减免7800斤购粮的性质属于将涉案土地收归国有的补偿，并非租金；上诉人的上诉理由没有法律和事实依据，请求驳回上诉，维持原判。

原审被告茂名市电白区人民政府未提交书面答辩意见，口头答辩称区政府同意上诉人的上诉理由，区政府作出的被诉处理决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法改判。

原审被告茂名市人民政府答辩称，原审判决认定减免7800斤购粮属补偿行为，不属于租赁行为，并认定争议地已由农村集体土地转为国有土地，属于认定事实错误；黄岭镇政府每年减免购粮的行为属于租赁行为，租赁期间争议地权属未发生转移的情形，争议地的性质不变，应仍为农村集体土地；被诉的处理决定和行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，原审判决适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。

原审第三人黄岭镇政府未提交书面答辩意见，口头答辩称，镇政府每年减免7800斤购粮的行为实际上是对上诉人的一种征地补偿行为，因此从1978年对上诉人减免购粮开始，涉案土地已经被镇政府征收为国有，土地使用权属于镇政府所有，被诉处理决定和复议决定不合法，镇政府同意梁志强的诉讼意见和请求；另外，镇政府向原审法院起诉过本案被诉的处理决定和复议决定，之后又向原审法院申请撤诉的原因，是基于镇政府认为本案可以通过调解的方式把纠纷和矛盾化解。

经审查，本院对原审法院经审理认定的事实予以确认。

本院认为，关于电白区政府在调处程序中未将梁志强列为涉案土地权属的争议主体且未通知其参与调处，是否构成程序违法的问题。根据本案电白区政府调处卷宗中的证据材料反映，电白区政府在调处涉案土地权属争议过程中，已经清楚知悉黄岭镇政府于2003年6月3日与梁志强签订了《转让黄岭公社砖厂旧址协议》，将经营使用的厂房所有权及涉案土地使用权转让给梁志强所有；之后，梁志强根据上述转让协议支付了405000元转让款给黄岭镇政府，并对涉案土地和厂房进行了管理使用等情况。根据上述事实，梁志强具有独立主张涉案土地权属的争议主体资格，电白区政府作出被诉的电府行决字[2015]5号处理决定时，应当对上述转让行为以及管理使用行为对本案确权处理的影响予以综合考虑和评判，在全面查清案件事实之后依法对涉案土地的权属归属作出处理决定。原审法院经审理认定，梁志强是争议地的占用人和实际使用人，梁志强与本案土地权属争议存在法律上的利害关系，电白区政府作出电府行决字[2015]5号处理决定时，未将梁志强列为土地权属争议的当事人，属于遗漏争议主体，构成程序违法。茂名市政府也未通知梁志强参与行政复议程序，亦属程序违法。原审法院以此为由判决撤销电白区政府电府行决字[2015]5号《行政处理决定书》及茂名市人民政府茂府行复[2016]7号《行政复议决定书》，由电白区政府在法定期限内重新作出行政行为，并无不当，本院依法予以维持。上诉人龙垌合作社上诉主张，梁志强与本案无权属上的利害关系，原审判决错误等，上诉请求撤销原审判决并依法改判，因理据不足，本院不予采纳。

至于黄岭镇政府每年为上诉人龙垌合作社减免7800斤购粮的行为在性质上是对上诉人的一种征收补偿行为还是给付租金的行为，以及该行为性质对涉案土地确权处理依法产生何种影响等问题，电白区政府在重作时可以重新调查取证，依法作出评判和处理，可以不受原审判决理由的拘束。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人龙垌合作社负担。

本判决为终审判决。

审判长　　林俊盛

审判员　　杨雪清

审判员　　窦家应

 

二〇一八年四月十六日

书记员　　刘桂宜