广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤行终136号

上诉人（原审被告）梅州市梅江区人民政府，住所地广东省梅州市梅江区仲元东路**。

法定代表人肖卫华，区长。

委托代理人温永红，该府法制局副局长。

委托代理人刘中强，广东法泰律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）张槐安，男，1958年9月9日出生，汉族，住广东省梅州市梅江区。

上诉人梅州市梅江区人民政府（以下简称梅江区政府）因与被上诉人张槐安房屋征收补偿行政纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2013年10月10日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2013〕952号《关于梅州市2013年度第八批次城镇建设用地的批复》，同意将梅江区××镇黄留村委员会、××村委会，××街道办事处××村村委会属下的集体土地1.4196公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地13.6428公顷一并办理征收为国有土地手续。上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅州市城市建设用地。2015年2月3日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕118号《关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》，同意将梅江区××镇××村、黄留村和××街道××村属下的集体农用地13.5392公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地4.4008公顷，以上合计17.94公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅州市城镇建设用地。梅江区政府提交了《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征地红线图》。根据上述批复，梅江区政府发布了梅区府〔2013〕30号《关于征收土地的公告》、梅区府〔2013〕31号《关于房屋征收决定的公告》和梅区府〔2013〕32号《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案的通知》。梅州市人民政府发布了梅市府征〔2015〕1号《梅州市人民政府征收土地公告》。2013年7月18日，梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收指挥部（以下简称征收指挥部）向各房屋权属人发出《通知》，通知各房屋权属人在五家评估公司中投票选出一家公司作为本项目的房地产价格评估机构，如无法选出则采用摇珠或抽签的方式确定。2013年8月9日，征收指挥部发出《关于确定广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司为梅州市梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收评估机构的公告》，根据投票结果，确定广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司为梅州市梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收评估机构。2013年9月，梅江区土地房屋征收安置中心对现代农产品物流中心项目进行社会稳定风险评估并作出社会稳定风险评估报告。2013年10月14日，梅江区政府召开梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收听证会，听取社会各界代表对该项目征收工作的意见建议，作出听证会情况报告。2015年3月27日，征收指挥部向张槐安发出《关于配合有关部门对被征收房屋开展测量、评估工作的通知》，通知张槐安于2015年3月28日前主动配合房屋征收实施单位、房地产价格评估机构开展测量、评估工作，逾期不配合开展测量、评估工作，将依法对被征收房屋进行司法公证测量、评估。在张槐安不配合的情况下，2015年4月15日，征收指挥部会同公证、评估、测量机构人员和征收工作队，对张槐安被征收房屋进行公证测量。2015年4月15日，广州博瑞测绘技术有限公司作出《房产测绘报告》。2015年4月28日，征收指挥部对张槐安被征收房屋公证测量结果在《梅州日报》上公告。2015年5月27日，梅江区政府向张槐安送达初步评估报告。2015年6月17日，广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司作出粤国众联估字〔2015〕第M-1124号《房地产估价报告》。2015年7月1日，梅江区政府向张槐安送达了该正式评估报告。2016年1月28日，梅江区政府作出前述梅区府征补〔2016〕第9号《房屋征收补偿决定书》。张槐安不服该《房屋征收补偿决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判令撤销梅江区政府作出的上述《房屋征收补偿决定书》；2、本案诉讼费用由梅江区政府承担。

另查明，涉案《房屋征收补偿决定书》的主要内容：“……被征收人张槐安使用的被征收房屋1座，座落于梅州市梅江区××镇××村××村民小组，该房屋位于梅州市梅江区现代农产品物流中心项目的征收范围内。该房屋为砖混结构；总建筑面积：364.6585平方米；房屋用途：住宅；；地上附着物有天面棚房、化粪池、砖砌护坡等。被征收房屋于2015年4月15日，经广州博瑞测绘有限公司依法测量，结果公示在2015年5月28日的《梅州日报》上，被征收人及利害关系人均未提出异议。公示期满后，征收部门委托广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司对被征收房屋进行了评估。于2015年6月17日出具了《房地产估价报告》（粤国众联评字〔2015〕第M-1124号）。2015年7月1日，房屋征收部门向被征收人送达了该估价报告书，并告知被征收人在接到估价报告书之日起10日内，有权向该房地产价格评估机构提出书面复核评估。被征收人在规定期限内未申请复核评估。征收人根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十六条的规定，作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收人张槐安使用的座落于梅州市梅江区××镇××村××村民小组的房屋实施征收，按照《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》（梅区府〔2013〕32号）的规定给予货币补偿或产权调换。二、如被征收人选择货币补偿，根据广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司对其房屋及附属设施的评估和《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》（梅区府〔2013〕32号）的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1、房地产价值补偿：1110966元；2、、地上附着物补偿18532元。上述各项合计为人民币1129498元，全部提存至梅州市嘉应公证处。三、如被征收人选择房屋产权调换，按《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额及被征收人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费等按照《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》结算。四、被征收人可选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，但应在本决定书送达之日起5日内以书面方式向房屋征收部门明确选择的补偿方式。逾期视为被征收人放弃选择征收方式，征收人对被征收人实行货币补偿。五、被征收人应当在本征收补偿决定书生效之日起7日内搬迁完毕并将征收房屋腾空交出。”涉案《房屋征收补偿决定》还告知张槐安相关诉权。

原审法院认为，本案争议焦点是涉案《房屋征收补偿决定》是否应当撤销的问题。梅江区政府因征收梅江区××镇××村集体土地而征收张槐安在该集体土地上的房屋。梅江区政府履行了发布征收土地公告、房屋征收决定公告和安置补偿方案。通过投票确定广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司为梅州市梅江区现代农产品物流中心项目土地房屋征收评估机构。梅江区政府通知张槐安丈量未果后对其被征收房屋进行公证丈量，并将丈量结果在《梅州日报》上公示。评估公司根据公证丈量结果作出《评估报告》。2016年1月28日，梅江区政府作出本案《房屋征收补偿决定书》。根据中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。梅江区政府作出的《关于印发梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿方案的通知》中房屋征收补偿安置方案亦明确对临时安置补助费、搬家（迁）补助费的补助方式。梅江区政府作出的《房屋征收补偿决定》仅对张槐安被征收房屋价值进行了货币补偿，遗漏了因征收房屋造成的搬迁费用、临时安置费的补偿。据此，梅江区政府作出的本案《房屋征收补偿决定书》主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销梅州市梅江区人民政府作出的梅区府征补〔2016〕第9号《梅州市梅江区人民政府房屋征收补偿决定书》。二、由梅州市梅江区人民政府重新作出行政行为。一审案件受理费人民币50元，由该府负担。

梅江区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回张槐安的全部诉讼请求。主要理由：1.上诉人所作的《房屋征收补偿决定书》在程序和实体上均合法。在程序上，严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，并据此举行社会风险评估、听证、选取丈量和评估公司、发布公告和公示等。在实体上，依据国土部门的批复进行公布公示。2.《房屋征收补偿决定书》合法和补偿到位，不存在一审判决提及的遗漏了因征收房屋造成的搬迁费用、临时安置费的补偿问题。该两项补偿统揽在《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》《房屋征收补偿决定书》和《房地产估价报告》等文书中，只是没有进行明细分列。综上，一审判决错误，应予撤销。

二审期间，梅江区政府于2017年6月28日向本院提交了《承诺书》，承诺：对张槐安的房屋，如在强拆前期主动交出房屋，该府将按规定支付搬迁费和从房屋交出之日起的临迁安置费。如实施强拆，支付从房屋被强拆之日起的临迁安置费，搬迁费则支付给搬家公司。

被上诉人张槐安二审答辩称，坚持其在一审时的反驳意见，上诉人所作的房屋征收决定在程序和实体上均违法：征地的风险评估、评估机构评选程序、听证程序、房屋测绘程序等均违法；征地公告程序错误均违法，在没有替上诉人订阅《梅州日报》的情况下仅在该日报公告；相关法律文书的送达均没有被上诉人的签名，也未向其告知；征收涉及基本农田；补偿安置方案违法；被征房屋价值时点与评估时点脱节，评估价格已无法实现重置，且遗漏补偿项目等。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。

本院另查明，张槐安的涉案房屋在涉案梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征地红线图内。但对涉案土地征收，广东省国土资源厅先后有两个批复文件，梅江区政府的委托代理人在接受本院二审庭询时表示，其不清楚张槐安涉案房屋具体在哪个批复文件批准征收的土地范围内。

本院认为，本案的争议焦点问题是涉案《房屋征收补偿决定书》是否存在遗漏补偿情形，是否合法。

梅江区政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对涉案集体土地上房屋实施征收，是对被征收人合法权益的有力保障，对其合法性，本院予以确认。对于被征房屋应如何进行补偿的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款和第二款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”据此，搬迁费、临时安置费等属于补偿决定必须具备的法定补偿项目。本案中，从查明的事实看，涉案《房屋征收补偿决定书》的确遗漏了搬迁、临时安置的补偿事项，该补偿决定应当确认违法并撤销。关于梅江区政府提出该两项补偿统揽在《梅州市梅江区现代农产品物流中心项目征收集体土地补偿标准和房屋征收补偿安置方案》（梅区府〔2013〕32号）和《房地产估价报告》中的主张，经查，相关房产评估报告中并无列明上述两项补偿的细目，补偿安置方案中确有关于搬迁、临时安置的补偿规定，但方案并不等于可以直接付诸实施的补偿决定，上诉人的该项主张欠缺事实根据，本院不予支持。关于梅江区政府认为搬迁费、临时安置费应当在被征收人对补偿方式作出选择以后方能确定的主张，上述征收条例已明确了补偿决定应当包括搬迁费、临时安置费等事项，故上诉人的该主张欠缺法律依据，本院不予支持。梅江区政府在二审期间方出具的《承诺书》不符合行政诉讼举证规则，不能作为证明被诉房屋征收补偿决定的合法性的证据，对该《承诺书》，本院不予采信。

还需要指出的是，广东省国土资源厅针对涉案土地征收先后作出两个批复，于2013年10月10日作出粤国土资（建）字〔2013〕952号《关于梅州市2013年度第八批次城镇建设用地的批复》，于2015年2月3日作出粤国土资（建）字〔2015〕118号《关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》。梅江区政府、梅州市政府先后发布了两个征收公告。梅江区政府未明确也未举证张槐安所有房屋属于上述哪个批复所涉及的土地范围内，其直接按照梅区府〔2013〕31号《关于房屋征收决定的公告》发布的时点即2013年10月28日作为涉案房屋价值评估时点，证据不够充分，事实不够清楚，可能导致房屋评估价值不准确。另外，梅江区政府在征收过程中对有关法律文件的送达程序存有瑕疵，被征收房屋的测量结果仅在《梅州日报》上公告未向张槐安直接送达，其他文书直接采取的留置送达方式亦未完全符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，不利于被征收人行使相关法定权利，本院在此予以指正。

综上所述，梅江区政府作出的上述《房屋征收补偿决定书》主要事实不清，且遗漏法定补偿项目，应认定为违法并予以撤销。原审判决撤销该《房屋征收补偿决定书》并责令梅江区政府重新作出行政行为，适用法律、法规正确，结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不成立，请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由梅州市梅江区人民政府负担。本判决为终审判决。

审判长　　林秀雄

审判员　　林劲标

审判员　　刘德敏

 

二〇一七年十一月三十日

书记员　　张　铭