养老保险无效参保与信赖保护的认定

作者:原创  信息来源:本站  发布时间:2019-01-28  浏览次数:2998 [打印此页 关闭此页]

——滕祖芳诉深圳市社会保险基金管理局、深圳市人力资源和社会保障局不予退休纠纷案

戴剑飞

 

  要点提示:基本养老保险的参保人到达法定退休年龄时,缴费年限不足15年的,可选择继续缴费至满15年。但在何地缴费,应以届龄时的情况为准,届龄后才迁移户籍并在迁入地继续缴费的,属于无效参保。但是,参保人不知道上述规则,而迁入地的社保经办机构已经知道参保人户籍迁入晚于其法定退休年龄,依然接受参保人继续缴费的,根据信赖保护法理,应承认其为有效参保。

  案例索引:

  一审:深圳市盐田区人民法院(2016)粤0308行初680号。

  二审:深圳市中级人民法院(2016)粤03行终820号。

  一、案情

  上诉人(原审被告):深圳市社会保险基金管理局(以下简称市社保局)。

  上诉人(原审被告):深圳市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)。

  被上诉人(原审原告):滕祖芳。

  原告滕祖芳1956年6月出生,原籍广西兴业县,但在广西兴业县未参加基本养老保险,1999年7月至2006年6月以非深户籍身份在深圳市缴纳社会保险费,2006年7月达到法定退休年龄,停缴社会保险费,累计缴费7年。因累计缴费年限不足15年,2007年9月,滕祖芳将户口从广西兴业县迁入深圳市,同年11月向被告市社保局申请继续缴纳社会保险费,市社保局同意并为滕祖芳办理继续参保业务,参保时间2007年10月至2015年9月。

  2015年9月1日,滕祖芳向市社保局申请办理退休手续,按月享受养老保险待遇。市社保局受理后,以滕祖芳的情形不符合《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条第(一)项规定为由,作出《深圳市企业参保员工不符合按月享受养老保险待遇决定书》,决定滕祖芳不能按月享受养老保险待遇。

  滕祖芳不服市社保局的上述决定,向被告市人社局申请行政复议。市人社局作出《行政复议决定书》,确认市社保局超期作出处理决定存在程序瑕疵,但维持了上述《不符合按月享受养老保险待遇决定书》。

  滕祖芳不服,遂诉至法院,请求判令:1.撤销上述《深圳市企业参保员工不符合按月享受养老保险待遇条件决定书》和行政复议决定书;2.市社保局重新处理。

  市社保局辩称:按照《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》(2006年修订)第三条规定,达到法定退休年龄后户籍迁入本市的人员,不纳入本市养老保险范围。滕祖芳达到法定退休年龄之后,户籍才迁入深圳,因此不能纳入本市养老保险范围,其2007年10月至2015年9月的参保,属无效参保。滕祖芳的诉讼请求没有依据,请求判决驳回其诉讼请求。

  市人社局辩称:2006年6月滕祖芳达到法定退休年龄时,属于非深圳户籍,而其实际缴费年限为7年,未满15年,因此不符合在深圳按月领取养老金的条件。2007年9月滕祖芳将户籍迁入深圳市,2007年10月起在深圳继续缴费,但根据当时《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》(2006年修订)第三条的规定,达到退休年龄之后户籍迁入深圳的,不纳入本市养老保险范围内,虽然2013年起《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》被《深圳经济特区社会养老保险条例》替代,但《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》(2006年修订)第三条的上述规定被保留下来。综上,滕祖芳2007年10月至2015年9月期间的参保不是有效参保,滕祖芳的累计缴费年限依然不满15年,达不到按月领取养老金的条件。故请求驳回滕祖芳的诉讼请求。

  二、裁判

  深圳市盐田区人民法院一审认为,本案的争议焦点是,滕祖芳经市社保局批准从2007年10月起的参保,是否属于有效参保?市社保局作出的滕祖芳不能按月享受养老保险待遇的决定,是否正确?滕祖芳2006年7月已达到退休年龄,当时户籍不在深圳市,2007年9月才将户籍迁至深圳市,当时有效的《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》(2006年修订)第三条第二款规定,“……达到国家规定的退休年龄后户籍迁入本市的人员,不纳入本市养老保险范围。已在本市缴纳养老保险费的,其缴费本金按原缴费比例分别退还企业和本人。”按照上述规定,滕祖芳不能在深圳市继续缴费。但是,市社保局依据上述地方政府规章第十六条“本市户籍员工达到退休年龄但不满缴费年限的”,可以不申领养老保险待遇,由本人申请继续缴费的规定,为2007年9月才将户籍迁入深圳的滕祖芳,办理了继续缴费手续。该行政行为是市社保局依照行政程序作出,滕祖芳没有通过违法或重大过错的行为欺骗或诱导市社保局,且滕祖芳继续缴费长达8年,已经对市社保局的行为产生足够的信赖和期待,市社保局作出的滕祖芳可以继续缴费的行为,应当视为有效的行政行为,滕祖芳由此产生的信赖利益应受保护。至滕祖芳向市社保局申请按月领取养老金时,其缴费年限已满15年,因此滕祖芳的申请,符合《深圳经济特区社会养老保险条例》第十九条。故判决:一、撤销市社保局《深圳市企业参保员工不符合按月享受养老保险待遇条件决定书》;二、撤销市人社局的行政复议决定;三、市社保局于判决生效之日起30日内重新处理滕祖芳提出的按月享受养老保险待遇申请。

  宣判后,市社保局、市人社局提出上诉。

  深圳市中级人民法院二审认为,滕祖芳2015年9月申请退休时实际缴费年限已满15年,市社保局主张滕祖芳2007年10月至2015年9月期间为无效参保,却长达8年之久都未能发现,且未对滕祖芳该如何救济作出释明,市社保局有关滕祖芳不符合按月享受养老保险待遇条件的决定,依法应予撤销。故判决:驳回上诉,维持原判。

  三、评析

  (一)问题的提出

  随着我国步入老龄化社会,基本养老保险参保人与社保经办机构之间的退休纠纷逐年增多。参保人办理退休手续,按月领取基本养老金的条件之一,是累计缴费年限满15年。对于虽已到达法定退休年龄,但累计缴费年限尚不足15年的,现行政策允许参保人申请继续缴纳基本养老保险费,待累计满15年后,再办理退休,按月领取基本养老金(以下简称延缴延退)。本案中,原告达到法定退休年龄时仅实际缴费7年,无法办理退休,为此申请延缴延退。

  但是,在哪个地区延缴延退,对参保人将来的待遇有一定影响。原告为了在深圳延缴延退,在达到法定退休年龄后,才将户籍迁入深圳,是否合法?其次,假如确实不符合在深圳延缴延退的条件,但深圳市社保经办机构又长期受领原告继续缴纳的基本养老保险费,因此原告认为是合法参保,这种认识是否应受保护?这就涉及信赖保护的要件问题。

  (二)延缴延退地,根据达到法定退休年龄时的状况确定

  本案原告2006年7月达到退休年龄时,深圳尚未允许延缴延退。之后原告将户籍迁入深圳时,虽然已经允许延缴延退,但是《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》(2006年修订)第三条第二款又规定,达到法定退休年龄后户籍迁入深圳市的人员,不纳入该市养老保险范围,其已在该市缴纳的养老保险费本金,尚需按原缴费比例分别退还企业和本人,自然更不会接受此类人员继续在深圳缴费了。因此,当时深圳虽然建立起延缴延退制度,却与原告无关。

  当时,原告也无法回到其户籍地广西兴业县延缴延退。因为《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(桂政发〔2006〕54号)设定的延缴延退门槛较高,要求累计缴费满10年,而原告当时累计缴费年限仅7年。因此不论按广西还是深圳的规则,原告都只能一次性取出其个人账户的储存额,同时终结养老保险关系,原告从2007年10月开始在深圳继续缴费,是不合法的。

  其间,为了解决此类流动就业参保人的延缴延退问题,2011年6月人力资源和社会保障部颁布《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》(人力资源和社会保障部令第13号)。该规章虽然有所放宽,允许流动就业人员在非户籍地延缴延退,但仍设置了一定条件,要求在该地累积缴费满10年,而原告在深圳合法缴费仅7年,因此依然不能在深圳延缴延退,原告于2007年9月将户籍迁入深圳,也不能改变这一结论。当然,与五年前不同的是,户籍地必须“兜底”,此时她可以回到户籍地广西兴业县申请延缴延退。

  之所以说原告届龄后将户籍迁入深圳,不能改变延缴延退地,是因为人力资源和社会保障部上述规章第四条规定:“参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业,达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的,按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发〔2009〕66号)有关待遇领取地的规定确定继续缴费地后,按照本规定第二条办理。”而《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条又规定,正常退休时的待遇领取地,根据“达到待遇领取条件时”的参保和户籍情况来确定。延缴延退与正常退休本是不同的两种情形,正常退休情况下,才存在“达到待遇领取条件时”一说,延缴延退情况下,参保人累计缴费尚不足15年,并不存在“达到待遇领取条件时”一说,因此前述“达到待遇领取条件时”应相应替换为“达到法定退休年龄时”。就该基准时问题,2013年深圳市人大常委会《深圳经济特区社会养老保险条例》也明确以“达到法定退休年龄时”为准,该条例第三十条规定:“达到法定退休年龄时……本市为养老保险待遇领取地的非本市户籍参保人,养老保险累计缴费年限不满十五年的,可以按照有关规定继续缴纳养老保险费至累计缴费年限满十五年后,申请按月领取基本养老金。”

  综上,对跨省流动就业的参保人来说,在何地延缴延退,以到达法定退休年龄之时的参保和户籍情况为准,届龄后才迁移户籍的,不能改变延缴延退地。因此,2007年10月至2015年9月期间,本案原告始终不符合在深圳继续缴费的条件,被告主张该期间参保是无效参保,原本是正确的。

  (三)无效参保的例外——社保经办机构已知悉参保人不符合参保条件

  被告市社保局本应适用《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》(2006年修订)第三条第二款,拒绝原告的继续缴费申请,却误适用了该地方政府规章第十六条,同意原告的继续缴费申请。连作为社保经办机构的市社保局,尚且未发觉对方不符合在深圳延缴延退的条件,作为普通参保人的原告,当然更不知悉,因此原告并无过失可言。其次,市社保局又受领了原告继续缴纳的保险费达8年之久,而未提出异议。综合以上两点,是否足以认为原告的信赖应受保护,其参保应为有效?

  从过去的审判实践看,仅有“参保人无过失”和“社保经办机构受领了保费”这两点,并不足以使无效参保变成有效参保,例如实践中常见的“内地居民取得境外居民身份后,未取得内地就业许可证,继续在内地缴费参保”这种案型。其典型案情是,内地居民原本在内地就业并缴费参保,中途取得境外居民身份后仍在内地就业、参保,社保经办机构也一直受领该境外居民缴纳的保费。但该境外居民达到我国法定退休年龄,申请退休,按月领取养老金时,却被告知由于未取得在内地的就业许可证,依法未能与内地用人单位建立劳动关系,不能参加内地职工基本养老保险,因此其取得境外居民身份之后的缴费参保,均为无效参保。此类境外居民震惊之余,向法院提起行政诉讼,法院却都支持社保经办机构,例如深圳市中级人民法院审结的(2016)粤03行终437号周荣娇诉深圳市社会保险基金管理局、深圳市人力资源和社会保障局不予退休纠纷案及(2015)深中法行终字第1162号吴彩虹诉深圳市社会保险基金管理局不予退休纠纷案。

  这种案型中,原告注销内地户籍时,公安机关没有告知该行为在社保法上的影响,原告也不了解相对冷僻的就业许可证制度(原告往往继续在同一单位就业,用人单位不要求提供就业许可证),社保经办机构又照常受领保费,因此原告误以为并无二致。这种案情同样满足“参保人无过失”和“社保经办机构受领了保费”这两点。但是,法院不采纳原告关于其信赖应受保护的主张,其主要原因是,原告未将丧失内地居民身份情况向社保经办机构披露,社保经办机构是在误以为原告仍系内地居民的情况下,继续受领其保费的。而原告解读该受领保费行为时,却很自然地将己方已知的“取得境外居民身份而无就业许可证”信息叠加上去,从而相信“社保经办机构认可继续参保”,这种信赖不值得保护。

  不保护上述境外居民的信赖,其法理依据是,信赖保护实质是合理预期保护(protection of legitimate expectations)[1],保护的是合理预期,而非不合理预期。如果受益人未将已掌握的于己不利信息向行政机关如实披露,则双方处于信息不对称状态,行政机关系因不知该不利信息而作出授益行为,而受益人却解释为行政机关已知悉该不利信息仍作出授益行为,这种曲解并非一个客观的理性人会有的,因此不是合理预期,不受保护。如果予以保护,实质上就是保护受益人的信息优势。尽管受益人主观上就此往往并无过失,但行政法学理强调,只要存在受益人未如实披露导致行政机关错误的事实,其信赖均不受保护,主观状态在所不问[2]。因此法院认为,境外居民、非本市户籍参保人不懂政策,不知道需要披露而未披露,无过失,尚不足以使其信赖值得保护。要保护不符合条件的参保人的信赖,例外按有效参保论,不但要满足“参保人无过失”和“社保经办机构受领了保费”这两个要件,更需要满足“社保经办机构已知悉参保人不符合参保条件”这一个要件。

  而本案完全符合上述三个要件。本案原告原籍广西兴业县,以非深籍身份在深圳参保7年,至50岁时停止缴费,已为深圳市社保局所知悉,此后原告又将户籍迁入深圳,以深圳户籍申请继续缴费,此时深圳市社保局应知悉其本非深户,是届龄之后才从外地迁入的。就原告户籍变动晚于法定退休年龄这一事实,深圳市社保局与原告之间不存在信息不对称。所以,原告将深圳市社保局一直受领其缴纳的保费,理解为允许通过迁移户籍的方式转到深圳延缴延退,是一种合理、正当的信赖,这种信赖值得保护,本案原告2007年10月至2015年9月期间的缴费,应以有效参保论。

  (四)结论

  不是所有的信赖都值得保护。值得保护的信赖,以正当、合理为限。正当、合理,不仅要求无过失,而且要求如实披露。相对人未如实向行政机关披露不利于己的信息,误导行政机关作出授益行为的,其信赖即非正当、合理,不论相对人对“应披露”有无认识,其信赖均不受保护。反之,相对人已向行政机关披露不利于己的信息,行政机关仍错误作出授益行为的,则相对人的信赖正当、合理,受法律保护,行政机关原则上不能撤销该授益行为或宣告该授益行为无效。

  职工基本养老保险的参保人,法定退休年龄届满而累计缴费年限尚未满15年,以至无法办理退休的,可以申请继续缴费,待缴满15年后再退休,按月领取养老金。延缴延退地应以届龄时的参保和户籍情况为准,届龄之后不能通过改变户籍地来改变延缴延退地。但如果迁入地社会保险经办机构已经知悉上述户籍迁移情况,依然错误接受其继续缴费的,该参保人将受领保险费行为解读为“社保经办机构允许在迁入地延缴延退”,属于正当、合理的信赖,受法律保护,应以有效参保论。社保经办机构主张属无效参保的,人民法院不予支持。

(作者单位:省法院行政庭)



[1] 参见王贵松:《行政信赖保护论》,山东人民出版社2007年版,第51页以下。

[2] 参见哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第281—282页;陈敏:《行政法总论》,新学林出版有限公司2011年版,第454页。

 

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