全国法院环境资源审判工作培训班授课综述之域内篇

作者:原创  信息来源:本站  发布时间:2019-01-28  浏览次数:490 [打印此页 关闭此页]

全国法院环境资源审判工作培训班授课综述之域内篇

省法院环资庭

 

  一、最高人民法院副院长江必新:行政前沿问题研究

  行政规制是行政规制研究的基础性范畴,准确界定其内涵与外延是有效展开研究的大前提。对于行政规制的主体,在我国采用“特定的行政主体”的表述较为合适。行政规制的对象,即行政规制所直接指向的目标性事物,应是市场主体及其市场行为。不过,市场主体并不限于企业和消费者,还可能是其他的市场参与主体。

  1.行政法的规制途径包括法权配置、行为规范与效果实现机制。首先,法权配置即是行政法在行政法关系主体之间所做的职权(权利)、职责(义务)分配,包括行政职权和职责在行政系统内部的配置以及对行政职权和相对人权利和义务做合理设置。其次,行为规范即为行政主体与相对人(主要是行政主体)设定实施行为的依据与规则。最后,行政法还应当构建效果实现机制,通过行政程序、行政救济与行政执行制度等确保行政法效果的实现。

  2.行政法的规制准据包括宪法、法律规范、政策、原则、规划。行政法规制的准据主要是宪法与法律规范,这是依法行政的基本要求。但当宪法和法律缺失或出现空白,而相关事项又不属于法律保留事项范围时,可以依据政策做出行政行为,但应当以行政法原则为指导。同时,依法或政策做出的规划或计划,需要行政机关进一步做出具体行为予以分解、落实,也可以视为一种规制准据。

  3.行政法的规制动力包括效力控制、法律责任、激励机制。行政法对行政行为进行效力控制,首先赋予行政行为公定力,即行政行为原则上对任何人都具有被推定有效而予以尊重的法律效力。在现代行政法中,公定力并非绝对的无限的,而是相对的有限的,即因重大明显违法而无效的行政行为不具有公定力,相对人可以拒绝服从。同时,行政法还赋予相对人救济权,通过法定渠道寻求救济,有权机关经审查后,可以做出撤销行政行为或确认其无效等处理。其次,行政法同时规定违法行为的不利法律后果,追究行为主体的违法责任。再次,基于理性人的假定,对行政主体与行政相对人实行双向控制,激励行政主体积极行政以及相对人积极参与行政。这通常由行政机关设定规制目标,通过经济诱因引导公众行为,以实现既定目标,例如,采用排污权交易制度。

  4.行政法的规制工具包括赋予权力(利)、课予义务、追究责任。法的规制工具,简言之,即赏罚予夺。具体到行政法,其规制工具无外乎赋予权力(利)、课予义务、追究责任。

  5.行政法规制的行为方式包括单方行为、行政指导、通过沟通互动达成合意等。传统行政法中,行政机关单方做出的行为是行政的基本行为方式。而在现代行政法中,政府不再只通过命令与强制的方式来达到行政目的,而是在合法范围内,以增进人民的福祉为指引,发挥创意,以弹性、柔和、便捷的方式完成任务。行政指导与互动机制等柔性方式被日渐广为采用。行政指导是行政机关采用建议、劝告等方式引导相对人为或不为一定行为。指导性规制往往结合诱因甚至背后的强制力等其他规制工具进行结构化运作。行政指导往往只有组织法依据,因此主要靠行政机关自由裁量实施,这一方面能节省行政成本,实现行政目标,另一方面也能引导相对人的信息资源与价值偏好进入行政决策过程,这对于优化决策、增强决策的可接受性具有重要意义。此外,传统行政法在行政法主体关系上采用的是对抗结构,否认了互动合作的可能性。而在现代行政法中,互动机制被广泛引入行政过程,通过开放的过程和合意的保障,在行政主体与相对人之间形成一种服务合作、尊重信任的良性互动关系。这也正契合了行政民主化的发展趋势。

  二、最高人民法院环资庭副庭长王旭光:矿业权司法解释理解与适用

  (一)矿业权概述

  矿业权系探矿权和采矿权的统称,是指探采人依法在已登记的特定矿区或工作区内勘探、开采一定的矿产资源,取得矿产品,排除他人干涉的权利。矿业权作为用益物权有其自身的特殊性:

  (1)由私法和公法共同规范。矿产资源作为公共物品的属性决定了其与经济可持续发展、矿山生产安全、生态环境保护等社会公共利益紧密相关。

  (2)权利构成具有复合性。在现行法律框架内,矿业权是多重权利的复合;矿业权是财产权、特许经营权以及实际开发权的结合体;矿业权与矿区用地使用权、矿产品所有权以及相邻关系人的环境权利等存在交叉和重合,并可能发生冲突,需要在梳理法律关系的基础上进一步界定权利归属和解决权利冲突;矿产资源勘查、开采行为附着了公法上的合理开发利用自然资源及保护生态环境的义务,矿业权的行使应有生态底线,不能超出其自然承载力,否则应承担相应责任。

  (3)主体具有特殊性。矿产资源事关国计民生,为提高矿产资源的开发利用效率,相关法律对矿业权的主体资质提出了特殊的要求。

  (4)客体具有耗竭性、不确定性和生态性。矿业权客体为矿区内的矿产资源,而矿产资源具有耗竭性和不可再生性,矿业权尤其是采矿权的行使就是在不断消耗矿产资源的过程中处分矿产资源,国家对矿产资源的所有权也随之消灭。

  (5)矿业权的取得、流转及行使等具有特殊性。由于矿产资源开发不仅涉及矿业权人个人的经济利益,更持续关乎矿产资源的合理利用、环境保护和公共安全,甚至国民经济的整体发展,这个领域也因此受到国家更多的管制和调控,导致矿业权在我国具有明显的公法色彩,这主要表现在矿业权的设立、转让、延续等,均须通过行政许可的方式实现。

  (二)《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释[2017]12号)(以下简称《矿业权司法解释》)的基本内容

  1.矿业权的设立。

  矿业权的设立遵循《物权法》有关设权的一般规定以及《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》的特别规定。矿业权设权的规则为:除特殊情形外,有证则有权、无证则无权;特殊情形包括矿业权保留、司法裁决、继承等。对于矿业权设立中的时间节点,《矿业权司法解释》第三条第一款作出了规定。

  2.矿业权出让。

  矿产资源所有权与使用权的分离,矿业权出让方式包括招标、拍卖、挂牌、协议、申请审批,原则上均采用市场化方式出让。

  矿业权出让合同的主体一方为县级以上国土资源主管部门,另一方为受让人。国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,本质上属于用益物权设立行为,既以行政许可为基础,兼具民事合同的基本属性。合理认定矿业权出让合同的性质和效力,对尊重市场主体意思自治,明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系,优化矿产资源配置等均具有重要意义。因此,在纠纷处理上建议:(1)出让合同的成立、生效、有效、履行、解除、违约等宜归入民事纠纷范畴;(2)勘查许可证、采矿许可证的颁发、延期、撤销、注销以及矿业权出让条件、受让人资质的确定等,不宜归入民事纠纷处理。

  矿业权出让合同原则上依法成立之日起生效。对于合同解除,按照《矿业权司法解释》第四条处理即可。

  3.矿业权转让与转让合同。

  矿业权转让的根本特征是矿业权主体变更。矿业权转让需要按照《探矿权采矿权转让管理办法》第四条、第八条、第十条、第三十七条;《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十六条、第四十八条进行审批。转让申请被批准之日起,转让合同生效。

  对于矿业权转让申请被批准前合同的效力,《矿业权司法解释》第六条作出了规定,对此条款应作如下理解:(1)矿业权转让合同依法成立,无论转让申请是否得到行政批准,均已具有法律约束力(合同拘束力、确定力的效力内容产生);(2)转让申请经过批准,则合同实现力的效力内容亦产生,合同完全生效,当事人可据此办理矿业权变更登记(合同实现力的效力内容产生);(3)转让申请未经批准,当事人不能根据合同请求办理矿业权变更登记,但不等于转让合同无效,可请求合同相对方依约履行办理报批手续。

  转让合同依法成立的法律后果体现在:(1)报批义务的强制履行;(2)拒不履行报批义务承担违约责任;(3)合同约定的先付款义务应予尊重(先履行抗辩权);(4)未获批准可解除合同、相互返还、过错赔偿;(5)一矿二卖且后转让已经审批、登记情形下,引导当事人解除前转让合同、追究违约责任。

  4.矿业权流转合同的无效认定。

  (1)无证勘查、开采合同的无效认定。合同一方未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证,通过签订出让、转让、出租、承包、合作、抵押等合同将矿产资源交由他人勘查开采而签订的合同效力如何认定的问题。矿产资源属国家所有,勘查开采实行许可证制度,相关规定应属于效力性强制性规定;严重的无证开采行为属犯罪行为;遏制无证勘查开采、以探代采的违法违规行为,保护自然资源、维护生态环境。因此,《矿业权司法解释》第五条规定此类合同无效。矿业权出租、承包不具有天然的违法性,亦不直接等同于矿业权转让;现行法律规制的只是以出租、承包的形式转让矿业权。

  (2)构成实质转让的法律后果。一种情况按被隐藏行为——转让合同予以认定;另一种情况直接认定合同无效。

  (3)“名为租赁、承包,实为转让”标准的把握。根据《矿业权司法解释》第十二条第二款规定,应依法认定合同无效。

  (4)“名为合作、实为转让”合同为何不认定无效?合作勘查或合作开采经营是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等,通过签订合作合同约定权利义务,共同勘查、开采矿产资源的行为。矿业权合作的方式有两种,一种为法人实体性合作,即通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的,应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续;另一种为非法人实体性合作(契约性合作),即不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的,在签订合作或合资合同后,应当将相应的合同向登记管理机关备案。矿业权合作合同的效力应分类讨论,若是法人实体性合作(往往是合作合同中包含部分法人实体性合作条款),则相当于矿业权转让,适用转让的规定;若是契约性合作,即非矿业权转让,则备案与否不影响合同效力;若约定法人实体性合作、但实际并未设立法人项目公司或虽设立但并未将矿业权出资或注入到该公司的,合作方式仍应视为契约性合作。

  5.自然保护区等特别区域矿产资源勘查开采合同的无效认定。

  对于自然保护区等特别区域的勘查开采矿产资源合同应进行特别司法审查,作出相应的效力认定应有相应的法律和政策依据。《矿业权司法解释》第十八条适用于先设立自然保护区等特别区域、后设立矿业权的情形。

  6.矿业权的抵押。

  矿业权抵押矿业权人为担保自己或者他人的债务的履行,将其拥有的矿业权抵押给债权人的行为。矿业权作为一种财产或财产性权利,作为抵押财产在法律上并无障碍。探矿权的价值尽管尚存在不确定性,但是否具有担保价值宜由市场主体自己判断。矿产资源属不动产范畴,矿业权适用不动产法律法规予以调整。矿业权抵押权自登记时设立,未办理登记的,债权人对矿业权不享有抵押权和优先受偿权。矿业权抵押备案具有与登记类似的社会公示作用,在法定登记机构确定之前的过渡,应认可备案的法律效力,将其视为登记。矿业权抵押合同效力与矿业权抵押权的物权变动应作区分;矿业权抵押未经主管部门批准、登记、备案均不影响合同的效力,亦不应据此认定合同无效。人民法院可拍卖、变卖或者裁定以矿业权抵债、实现矿业权抵押权,但竞买人、受让人应具备相应的资质条件。矿业权抵押权具有物上代位性,在现有框架内赋予债权人一定的法律救济和保护。

  7.越界勘查开采。

  对于超越批准的勘查作业区或者矿区范围进行矿产资源勘查开采的行为,基本判断是:(1)司法权不应逾越自身的权力边界,应尊重行政权的专业判断,涉及勘查、开采范围重复或者界限不清的,应先由国土资源主管部门处理,如已经受理的,可中止审理;(2)越界勘查开采矿产资源,受损害的探矿权人、采矿权人有权请求侵权人承担侵权责任,但探矿权人与采矿权人的权利救济内容并不一致;(3)没收越界开采的矿产品和违法所得、罚款属于典型的行政处罚,而赔偿损失应属于民事责任,越界开采人在行政机关责令赔偿损失后,应当在该赔偿损失的范围内免除其对采矿权人的民事责任;(4)受让人占有利益的保护。

  8.矿业权纠纷案件审理的基本理念。

  (1)突出矿业权的物权属性。物权法明确将矿业权界定为用益物权,系对矿产资源立法理念的革新,对于强化矿业权保护,建立产权明晰、高效有序的矿业权流转市场,具有重要意义。在矿产资源法尚未修改的情况下,人民法院在个案审理中应进一步突出矿业权的物权属性,将矿业权的财产属性和行政许可属性适当分离,尽量消除阻碍矿业权流转的不合理因素,弱化公法规范及行政审批对矿业权流转合同效力的影响。

  以矿业权用益物权属性为基础。在现行制度框架内矿业权仍是财产权和特许权的结合,但占主导地位的应是物权属性。国家作为平等主体与受让人签订的矿业权出让合同本质上属于用益物权设立行为,既是以行政许可为基础,也同时具有民事合同的性质。

  矿业权适用不动产法的调整原则,理论上应遵循不动产物权登记的公示公信原则,但矿业权两权结合的特殊性,决定了确认权属时应主要以勘查许可证、采矿许可证的记载为依据。依法支持矿业权人运用返还原物、排除妨碍、消除危险等物权请求权保护自身权利;行为人越界勘查开采或者压覆矿区等给矿业权人造成损害的,还应承担侵权损害赔偿责任。

  (2)依法保护矿业权流转。财产权的一项本质特征是可转让性,应允许矿业权作为一种商品尽可能在市场上自由流转,努力消除阻碍其流转的制度障碍,使矿业权在流动中增益财产价值,提高开发利用效率,并最终实现市场在矿产资源配置中的基础作用。依法确认矿业权多种流转方式的法律效力。无论是一级市场的矿业权出让,还是二级市场上的矿业权出售、出租、承包、合作、抵押、作价出资等多种转让方式,都应鼓励诚实守信、认真履约,以使当事人基于意思自治作出不同的利益安排。

  减少矿业权流转合同的无效情形。根据规范目的,慎重认定涉及矿业权流转条件、主体、程序以及方式等强制性规范的性质,尽量发挥行政手段对非法转让行为的处罚作用,减少否定矿业权流转合同效力的做法。正确认定行政审批对矿业权流转合同效力的影响。适当分离矿业权财产属性和行政许可属性,适当弱化行政审批对矿业权流转合同的影响。

  (3)维护市场秩序和交易安全。依法强化行政监管,与凸显矿业权物权属性、鼓励矿业权依法流转等价值取向并不矛盾,而是相辅相成的。注意发挥行政机关在维护矿业权市场秩序方面的主导地位,运用行政手段保障“契约自由、意思自治”的交易秩序。以矿产资源勘查许可证、采矿许可证为基础确立矿业权设立、变动的公示公信原则,保护善意第三人利益和交易安全。对于名为租赁、承包但实际目的是变相转让矿业权的合同,依法认定无效,防止恶意逃避行政监管。审慎审查矿业权转让的主体、条件、方式、程序,依法实现涉矿法律法规运用行政审批、登记等方式监管矿业权转让的规范目的,防止不具有资质条件的当事人勘查、开采矿产资源。

  (4)保障矿产资源合理开发利用。矿产资源的稀缺性、耗竭性、不可再生性、能源战略性等特征,决定了矿产资源开发利用必须走可持续发展的道路。实践中,人民法院应适度能动司法,促进矿产资源合理开发利用原则的落实。没有勘查许可证或采矿许可证而将矿产资源出售、出租、发包给他人勘查、开采的,应认定合同无效。此类行为违反矿产资源领域最根本的许可管理制度,严重侵犯国家矿产资源所有权,使国家对矿业市场的调控和监管目的落空,必须予以否定。

  依法审理检察机关提起的行政公益诉讼,发挥检察机关职能作用,监督相关行政主管部门依法维护国家矿产资源权益,处罚非法勘查开采行为,及时公开相关环境信息,防止行政不作为和乱作为。在审理矿业权纠纷案件过程中,如果发现无证勘查、无证开采、破坏性开采、非法转让矿业权等违法情形的,可以司法建议提请有关行政主管部门依法处理,并视情通报检察机关;涉嫌犯罪的,依法移送有关机关处理。

  (5)促进资源节约与环境保护。矿产资源同时具有商品属性和生态属性。矿产资源的勘查、开采,必然伴随对周围生态环境的改变甚至破坏。如果任由市场进行调整,矿业权人基本不会主动将环境治理的成本予以内化,容易产生负外部性,导致市场失灵和分配不公。只有通过政府的严格管制,强制矿业权人承担修复和治理生态环境的责任,才能有效矫正市场的不足。矿业权人在勘查、开采之前需要通过环境影响评价,制定矿山复垦计划以及缴纳环境治理恢复保证金(现为矿山环境治理恢复基金)等,都是政府行政管制的基本要求。

  重视政府管制的必要性和重要性,在解决当事人纠纷的同时兼顾生态环境的保护,并将之作为利益衡量的重要因素予以考虑。矿业权人未达到环境保护与治理恢复方案的要求,国土资源主管部门请求解除出让合同、收回矿业权的,应予支持。及时受理环境民事公益诉讼。对于勘探、开采导致植被破坏、水体污染、地面塌陷、生物多样性丧失等环境污染、生态破坏,法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼,请求行为人承担消除危险、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等责任的,应当予以支持。

  认真审查当事人签订的在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等特殊区域勘查开采矿产资源的合同。如果违反风景名胜区条例、自然保护区条例等法律、行政法规的强制性或者禁止性规定,认定合同有效且继续履行将损害环境公共利益的,根据合同法第五十二条的规定,认定合同无效。

  三、最高人民法院环资庭副庭长魏文超:环境资源审判

  (一)我国环境资源审判的基本情况

  2014年6月,最高法院成立环境资源审判庭。并从2016年2月起,采用民事案件、部分行政案件准“二合一”归口审理模式。从全国看,2014年6月,全国成立环境资源审判机构134个(包括海南、福建、江苏三个高院),之后全国成立环境资源审判机构逐年增加,具体为:2015年有456个,2016年有559个,2017年有956个。至2018年6月,全国成立环境资源审判机构有 1040个,其中专门的环境资源审判庭390个;而且有22个高级法院、164个中级法院、203个基层法院设立专门的环境资源审判庭。

  我国环境资源审判存在一些新情况,如环境资源审判发展很不平衡,当前开展较好的有苏、贵、闽、渝、鲁等省。由于法院深化改革,实行扁平化管理,已经成立的环境资源审判机构面临内设机构撤并压力。环境资源审判部门成立后,存在有名无实、“无案可办”的窘境。环境资源审判在实行“二合一”、“三合一”审判模式下遇到的一些新问题。跨行政区划集中管辖遇到诸如检察公益诉讼、刑事案件的障碍。但是,人民陪审员法对法院环境资源审判加挂牌子、环境资源专业审判团队却带来的机遇。

  2018年环境资源审判需要抓好以下重点工作:服务和保障打好污染防治攻坚战和打赢蓝天保卫战;积极推进检察公益诉讼;探索省市人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼程序规则;实行所有权、承包权、经营权三权分置背景下的林权纠纷解决机制以及抓住民法典编纂中的侵权编、物权编的机遇,积极参与环境保护的立法工作。目前,我们要将指导性案例、公报案例、典型案例、优秀裁判文书、优秀调研成果作为我们环境资源审判工作的突破口。

  (二)对待环境保护的基本态度

  我们要以习近平新时代生态文明建设思想为指导,进一步树立正确的环境资源审判新理念、树立绿水青山就是金山银山的审判理念。正确适用《民法总则》第九条“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护环境”,开创环境资源审判工作新局面;要明确环境保护工作者并不是环保主义者,环境资源审判中要处理好经济发展与环境保护的关系,使经济社会发展与环境保护相协调,明确发展是第一要务,要科学、有序、高质量的发展;深刻理解“生存需求永久的拥有绝对优先权”精神;明确“有些环境问题是因贫穷导致,但无论如何,人们不应该因环境保护而导致贫穷”;我们要区分有证达标排放与超标排放造成的损害,正确采取行为保全措施。

  (三)关于环境民事公益诉讼

  我国环境民事公益诉讼进行了司法实践,颁布了国家政策,进行了立法以及相关司法解释。如2015年1月7日正式施行的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),共35条;2015年2月4日起施行的民事诉讼法司法解释中关于公益诉讼的有8个条文。而且,最高法院、民政部、原环境保护部就贯彻实施环境民事公益诉讼制度有关事项发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度通知》。

  1.关于环境民事公益诉讼司法解释进行制度设计问题。

  (1)围绕公益性的制度设计:法官应对原告诉讼请求的公益目的(停止侵害、恢复原状)进行释明;判决被告承担的修复生态环境的费用以及生态环境服务功能的损失等款项不能直接支付给原告,应用于修复被损害的生态环境;败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验鉴定等费用可以从另案被告承担的赔偿款项中支付(基金或者专项资金)。

  (2)围绕复合性的制度设计:环境侵权案件中公益与私益的交叉情况;对公益诉讼与私益诉讼之间的关系、有无诉讼顺位、能否合并审理、公益诉讼的裁判结果对私益诉讼的影响提出了思考意见。要处理好公益诉讼与行政执法的衔接。如案件受理后的通知问题,诉讼请求全部实现时的处理方式,以及咨询环境保护主管部门意见等。

  (3)围绕专业性的制度设计:损害是否存在、损害数额、环境侵害行为和损害之间是否存在因果关系。如司法鉴定可考虑采用虚拟治理成本法(环境功能敏感系数)、环境恢复成本法等;邀请专家辅助人参加诉讼等。法院审理要重视专家意见,审慎行使法官的自由裁量权,特别是对修复费用难以确定或者确定具体数字所需鉴定费用明显过高时,要发挥法官的自由裁量权作用,合理确定生态环境修复费用。

  (4)围绕恢复性的制度设计:环境公益诉讼的主要目标是恢复生态环境原有的状态和功能。对凡有可能采取措施恢复原状的,应当依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能,可以同时确定修复费用数额;对生态环境无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式进行处理。

  (5)围绕职权性的制度设计:环境民事公益诉讼体现了职权主义,当事人的处分权受到限制。体现在法官释明权的行使、法院依职权调查收集证据和委托鉴定、对于原告的自认或者当事人达成的调解(和解)或者提出的撤诉申请,人民法院经审查认为损害社会公共利益的,应不予确认或裁定不准许撤诉等、不允许反诉以及生效判决的移送执行等。

  2.关于环境民事公益诉讼案件的管辖问题。

  环境民事公益诉讼案件,原则上应由中级以上人民法院管辖。中级人民法院也可以依据民事诉讼法第三十八条的规定,在报请高级人民法院批准后,将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件通过“一案一指”的方式裁定交给基层人民法院审理。对于同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的,由最先立案的人民法院管辖,必要时由共同上级人民法院指定管辖。同时,为减少或避免出现管辖权冲突现象,提高诉讼效率,《解释》还规定人民法院在受理环境民事公益诉讼后,应公告案件受理情况。这一方面是为了保障公众的知情权,另一方面也便于符合法定条件的其他主体作为共同原告参加诉讼,上述主体应在公告之日起三十日内申请参加诉讼,逾期提出的,原则上丧失另行起诉的权利。要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,十八届四中全会决定进一步提出,要探索设立跨行政区划的人民法院。为此,《解释》专门规定了环境民事公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。

  3.关于环境民事公益诉讼与行政主管部门的衔接问题。

  环境民事公益诉讼实行诉前程序,法院有通知义务,即法院受理公益诉讼后十日内通知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。环境保护主管部门可以根据人民法院提供的案件线索开展核查。环境保护主管部门发现被告行为构成环境行政违法的,应当依法予以处理,并将结果通报人民法院。我们应当支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。诉讼过程中,注重与行政主管部门协调配合。如法官行使自由裁量权确定生态环境修复费用时,可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见以及专家意见等,予以合理确定。此外,行政监管部门的其他协助或者配合义务问题,对负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告的诉讼请求全部实现的情况下,原告可以随时申请撤诉。

  4.关于环境民事公益诉讼中的调解和撤诉问题。

  环境民事公益诉讼中允许当事人调解或者和解。环境民事公益诉讼调解有特别之处,如法院需对调解内容进行审查并予以公告。对当事人自行和解的,需要申请法院出具调解书,不可以申请撤诉。法院出具的调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容,并应当公开。公益诉讼中的调解需注意,要在调解书中查明实际履行修复义务的程度以及调解后的履行问题,原告与被告约定的信托资金,不能由被告作为实际控制人。同时,法院只能支持合理的律师费,防止原告和律师从诉讼中获取不当利益。

  公益诉讼原则上准许原告在法庭辩论终结前撤诉,但法庭辩论终结后,原则上不允许原告撤诉。因行政主管部门履行职责而使原告诉讼请求全部实现时,原告可以随时申请撤诉。对于当事人和解的,法院只能申请出具调解书,不能准许其撤诉。

  5.关于原告诉讼费用的减、缓问题。

  依据《人民法院诉讼费交纳办法》的规定,原告不能免交公益诉讼的诉讼费用,但是原告可以申请缓交,也可以申请减交。对其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,我们可以判决酌情从另案生态环境修复费用和服务功能损失等款项中酌情支付。根据案件情况,法院还可以判令被告承担原告合理的律师费用。

  6.新的环境公益诉讼类型。

  环境民事公益诉讼属于新类型案件,审理、执行难度较大,社会关注度高。近期,环境公益诉讼出现诸如跑道案、外卖平台案、不可移动文物案、年检神器案、珍稀、濒危动植物保护案、攀岩损害自然环境案、弃风弃光案等新类型,法院应当通过审判引领社会。《解释》中尚未使用或很少使用的条文,如《解释》第十三条、第二十条第三款、第二十三条、第三十条,希望大家积极探索,积累经验,并向最高法院反馈意见。

  (四)关于检察公益诉讼制度

  2015年7月,全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权检察机关在13个省市区试点提起公益诉讼,试点工作为期两年,并明确试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。公益诉讼制度,要关注试点前后法律修改变化。试点前,民事公益诉讼的范围是:生态环境和资源保护、食品药品安全;新增英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉;行政公益诉讼的范围是:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产(资产)保护、国有土地使用权。试点前,诉讼法进行了修改。公益诉讼的范围发生的主要变化为:民事诉讼方面,从“污染环境”到“破坏生态环境和资源保护”,增加了“生态和环境资源保护”;与社会组织提起的公益诉讼相比,则从“侵害众多消费者合法权益”缩小到“食品药品安全领域”;取消对风险行为的诉权。行政诉讼方面,增加“食品药品安全”,同时把“国有资产保护”改为“国有财产保护”

  检察机关在公益诉讼中的身份问题。检察机关在公益诉讼中,可以公益诉讼起诉人参与诉讼。检察机关在诉讼中依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务:可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;提交起诉书;送达出庭通知书;提交派员出庭通知书;人民检察院已经履行诉前公告程序的,人民法院立案后不再对公益诉讼案件进行公告。第二审案件由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭。同时,上一级人民检察院也可以派员参加。

  民事诉讼取消了试点期间检察机关提起公益诉讼的诉前保全,但行政诉讼保留诉前程序。

  检察行政公益诉讼中检察建议提出后可能出现的不同情形:收到检察建议后,行政机关进行了全面整改,且整改到位时,无需再行起诉;收到检察建议后,行政机关未进行整改或者整改不到位或者在两个月的时限内无法整改到位时,是否都属于“不依法履行职责”问题;诉讼请求全部实现,检察机关既不撤诉,也不变更诉讼请求的,可以终结诉讼。

  行政机关在诉讼过程中履职到位时,行政机关在诉讼中仍未整改到位时,法院分别情况,可以作出以下判决:撤销判决或者部分撤销判决、履行判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决、驳回判决。

  其中,被诉行政行为具有行政诉讼法第74条规定情形之一的,判决确认违法,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施。法院对两种判决确认违法,但不撤销行政行为的情形:(1)行政行为应当被撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的(2)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,主要包括:处理期限轻微违法,送达等程序轻微违法。

  检察公益诉讼中,对于法院二审程序、刑事附带民事公益诉讼以及级别管辖问题、行政公益诉讼不适用调解以及诉讼费等制度设计问题,需要积极探索完善。

  (五)省市人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼

  全面试行中的几项重要内容:从省级人民政府扩展到地市级人民政府;明确规定磋商不成可依法提起诉讼(前置程序);明确省级、市地级政府及其指定的部门或者机构均有权提起诉讼;对经磋商达成的赔偿协议,可以申请司法确认;鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境赔偿诉讼。

  (六)环境诉讼的四种基本类型之间的相互关系

  自然人、法人和其他组织依据民事诉讼法第119条提起的诉讼;法律规定的机关或者社会组织依法提起的环境民事公益诉讼;检察公益诉讼;省市人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。

  环境诉讼中,公益诉讼与私益诉讼互不影响、互不排斥;公益诉讼与私益诉讼不合并审理;私益诉讼可以选择等待公益诉讼的裁判结果;私益诉讼的原告可以搭公益诉讼的便车;被告财产不足以履行全部义务的,私益诉讼原告优先受偿;检察机关只有在法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下,才可以提起民事公益诉讼;社会组织可以申请参加检察机关提起的民事公益诉讼,检察机关可以撤回起诉,改为支持起诉;省市级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼不是公益诉讼,不影响社会组织依法提起公益诉讼,也不影响自然人和法人和其他组织依法提起私益诉讼。

  关于环境诉讼顺位关系:第一顺位,省市级人民政府作为赔偿权利人主张生态环境损害赔偿,重点是诉前磋商;第二顺位,检察机关提起环境行政公益诉讼;第三顺位,社会组织提起环境民事公益诉讼(省市级人民政府在磋商不成的情况下可以委托社会组织提起民事公益诉讼);第四顺位,检察机关提起环境民事公益诉讼。

(执笔人:林小娴、孙桂宏、强弘、黄立嵘、李磊 、范兴龙)

责任编辑:孙欣

 

 

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