行政机关的程序性通知行为是否具有可诉性

作者:李永辉  信息来源:本站  发布时间:2018-10-17  浏览次数:2925 [打印此页 关闭此页]

——鄞泽亮诉海丰县国土资源局撤销行政行为纠纷案

李永辉

 

  要点提示:行政机关的程序性通知行为是否属于可诉的行政行为应根据其内容进行区分,若通知的内容为单纯告知此前作出的或拟作出的行政决定内容,对外不产生实际影响,属不可诉的行政行为;若通知同时具有针对特定相对人产生实际影响的内容且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,则属可诉的行政行为。

  案例索引:

  海丰县人民法院(2016)粤1521行初19号。

  一、案情

  原告:鄞泽亮。

  被告:海丰县国土资源局。

  2016年11月17日,海丰县国土资源局在金东小区张贴《公告》,内容为:“2002年我局根据海丰县住房和城乡规划建设局修改的规划图将金东小区B2组团用地登记在陈美君等18户名下,并办理了住宅用途的《国有土地使用证》,现海丰县住房和城乡规划建设局认为‘修改图纸属无效规划,我局不予承认,予以撤销。’经县政府批准,决定‘撤销金东小区B2组团陈美君等18户的国有土地使用证的住宅用途,恢复其用途为小区娱乐中心’。经通知,陈美君等18户不到我局办理更正登记(部分无法通知),我局于2016年10月9日进行为期30天的公示公告,现已届满。我局将在本公告发布之日15个工作日后依法对金东小区B2组团陈美君等18户的国有土地使用证的住宅用途予以更正,原国有土地使用证废止。(附更正登记名单)”。2016年11月30日,鄞泽亮以金东小区B2组团陈美君等18户的成员身份向法院提起行政诉讼,请求撤销海丰县国土资源局作出的上述《公告》。

  二、裁判

  海丰县人民法院一审认为,本案争议焦点之一是海丰县国土资源局于2016年11月17日作出的《公告》是否具有可诉性。公告是否属于可诉的行政行为应根据其内容进行区分,若公告的内容为单纯告知此前作出的或即将作出的行政决定内容,对外不产生实际影响,属不可诉的行政行为;若公告同时具有针对特定相对人产生实际影响的内容,属可诉的行政行为。本案中,海丰县国土资源局于2016年11月17日作出的《公告》,告知鄞泽亮等十八户:该局将在公告发布之日15个工作日届满后对金东小区B2组团鄞泽亮等十八户的《国有土地使用证》的住宅用途予以更正,原国有土地使用证废止。可知,上述公告的内容为单纯告知海丰县国土资源局拟作出的行政决定内容,对鄞泽亮的权利义务不产生实际影响,属不可诉的行政行为。因此,鄞泽亮向法院提起诉讼请求撤销海丰县国土资源局于2016年11月17日作出的《公告》,不属于人民法院行政诉讼受案范围,依法应予驳回。故裁定:驳回原告鄞泽亮的起诉。

  宣判后,原告、被告均未提起上诉,该判决已发生法律效力。

  三、评析

  行政行为的可诉性,亦称为行政行为的可审查性,是指行政主体作出的行政行为在一定条件下可诉诸法院,进入司法审查程序的一种本质属性。行政案件不仅涉及个人利益,还与公共利益、社会管理秩序、行政管理秩序有密切关系,基于维护行政法律关系以及行政管理秩序的稳定性,行政诉讼启动有必要加以适当限制,行政行为的可诉性与起诉期限、起诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系等成为行政案件的起诉条件。在司法实践中,行政行为的可诉性即为行政诉讼的受案范围的审查,因此,行政行为的可诉性关系到当事人的诉权问题和立案登记制度的正确实施,法院在处理时必须尽到全面客观审慎的义务。本案的处理体现了诉权保护与如何规制当事人正当行使救济权的平衡。

  (一)行政行为成熟性原则对通知等程序性行为可诉性的影响

  一般而言,行政机关作出的程序性事项通知或告知行为,也即过程性行政行为或程序性行政行为,因不具有终局性,往往不被法院受理和审查。对此类行政行为,学理上称之为“不成熟的行政行为”。行政行为成熟性原则,是指行政行为必须发展到一定的阶段, 即已经达到成熟的程度, 才能允许进行司法审查。

  观察我国早期行政诉讼历程,行政行为成熟性原则对行政诉讼的影响深远,行政审判实务的主流观点倾向于该类程序性行政行为不具有可诉性。具体而言,行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为,行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为,如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响,不属于行政诉讼的受案范围。正如最高人民法院行政庭原审判长蔡小雪法官对此解释,之所以设定这样的标准,主要是为了防止法院过早介入行政程序,这符合司法权与行政权分立制衡原则,而且也有助于确定原被告争议的准确内容和性质[1]

  但是,随着行政诉讼案件的逐年剧增,越来越多的程序性行政行为被当事人起诉至法院,而且越来越多的程序性行政行为在事实上直接影响了当事人的合法权益,程序性行政行为是否可诉再次受到关注。在行政诉讼实践中,出现部分法院过分热衷“以行政行为尚未成熟为由驳回起诉”,导致部分行政案件已达到案结效果,但行政争议却未了,问题甚至直接指向行政机关借“程序行为不可诉”之马甲规避实质上的不作为。为此,最高人民法院也在司法实践中积极进行修正,于2009年12月14日、2011年7月29日分别发布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,鲜明指出:“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理:因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。”上述两部司法解释实际上对行政行为成熟性标准进行了变通或者说进行了适当修正,即对程序性行政行为或中间行为,原则上不具有可诉性,但如果该行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的,且这种影响不受制于最终处理决定,或者该程序行为具有事实上的最终性的,则具有可诉性。

  最高人民法院于2016年9月19日发布的第69号指导案例(王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案)对程序性行政行为的审查以及行政行为成熟性判断作了更进一步的拓展。根据《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》第九条:“各级人民法院正在审理的案件,在基本案情和法律适用方面,与最高人民法院发布的指导性案例相类似的,应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判”的规定,第69号指导案例的参照效力,已经逾越前述司法解释所开辟的行政许可和政府信息公开领域,成为对所有程序性行政行为司法审查的参照标准。

  (二)涉案《公告》是否属于可诉的行政行为

  正如上述,行政行为的可诉性反映在行政诉讼实践中即为行政诉讼的受案范围的审查。关于行政诉讼的受案范围,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条对行政诉讼受案范围进行了总体划定,第十二条进行了正面列举,第十三条对不可诉行为进行了排除。为了明确可诉行政行为的界限,保障行政诉讼救济渠道的实效,防止诉权被滥用和保障当事人的合法权益,最高人民法院于2018年2月8日施行《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,对不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项作出了具体排除,即除行政诉讼法第十三条规定的行为外,公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为,行政机关作出的不产生外部法律效力的行为,行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、导报、咨询等过程性行为,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为等十大类行政行为,亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然上述司法解释没有针对程序性行政行为是否可诉性作出明确规定,但对可诉的行政行为需要具备“成熟性”以及对当事人的权利义务产生了实际影响等特征作出了明确规定。上述司法解释之所以没有针对程序性行政行为是否可诉性作出明确规定,这是因为在行政诉讼实践中,冠以“通知”“公告”“告知”等程序性行政行为具有复杂性和隐蔽性,不能简单“一刀切”规定为可诉行政行为或者不可诉行政行为,而应当对其具体内容进行分析和区分。若该类通知内容为单纯告知此前作出的或拟作出的行政决定内容,对外不产生实际影响,属不可诉的行政行为,即属于司法解释中所涉及的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”;若该类通知同时具有针对特定相对人产生实际影响的内容且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,则属可诉的行政行为,即属于第69号指导案例所涉及的“程序性行政行为”。

  本案中,涉案《公告》仅仅告知鄞泽亮等人:海丰县国土资源局在该公告届满后将作出的行政决定内容即涉案《国有土地使用证》所涉及土地用途由“住宅用途”更正“小区娱乐中心”,即海丰县国土资源局尚未作出变更土地用途的行政行为,涉案《公告》尚未对鄞泽亮等人的权利义务产生实际影响,属不可诉的行政行为。退一步来说,即使海丰县国土资源局已作出变更土地用途的登记行为,并通过涉案《公告》予以告知鄞泽亮等人,涉案《公告》的可诉性仍有待商榷。根据《中华人民共和国物权法》第十九条关于“不动产登记簿记载权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机关应当予以更正”的规定,不动产登记机构依不动产权利人或者在工作过程中发现其所颁发的不动产登记证(簿)所记载的内容确有错误的,应当通过更正登记程序依法对不动产登记证(簿)进行更正,因此,能够对鄞泽亮等人的权利义务产生实际影响的行政行为系海丰县国土资源局对涉案《国有土地使用证》所作出的更正登记行为,而非涉案《公告》或者其他形式的一般程序性通知、告知行为。申言之,即使海丰县国土资源局通过更正登记程序已作出变更土地用途的登记行为,并通过涉案《公告》予以告知鄞泽亮等人,涉案《公告》仍不具有可诉性。同时,从权利的救济的角度来考查,涉案《公告》所涉及通知行为不具有终局性,如果在公告届满前出现新的证据或者行政事实,海丰县国土资源局可能延期作出,甚至可能不作出变更土地用途的登记行为,亦未造成鄞泽亮等人无法通过提起针对相关的实体性行政行为即海丰县国土资源局后续可能实施的更正登记行为的诉讼获得救济。综上,涉案《公告》对鄞泽亮等人的权利义务并未产生实际影响,属于不可诉的行政行为,因此,鄞泽亮针对涉案《公告》提起行政诉讼,不属于人民法院行政诉讼受案范围。

(作者单位:海丰县人民法院)



[1] 蔡小雪:《行政审判与行政执法实务指引》,人民法院出版社2009年6月版。

 

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