违反民主议定程序的承包合同效力认定

作者:施伟强、黄彬斌  信息来源:本站  发布时间:2018-09-26  浏览次数:2120 [打印此页 关闭此页]

——海丰县赤坑镇石望村民委员会诉曾昭袍、刘东星渔业承包合同纠纷案

施伟强、黄彬斌

 

  要点提示:承包合同未经民主议定程序签订,应结合合同的缔约主体、权责对等和损害赔偿等法律后果,从考虑案件处理效果和当事人利益的均衡做出具体判定。违反民主议定程序并不当然导致合同无效,但承包人在签订合同时负有合理审查义务,发包人负有保证合同有效且稳定履行的义务,合同当事人均受民主议定程序规定的约束。

  案例索引:

  一审:海丰县人民法院(2013)汕海法民一初字第26号。

  二审:汕尾市中级人民法院(2014)汕尾中法民一终字第36号。

  重审:海丰县人民法院(2014)汕海法民一重字第5号。

  再二审:汕尾市中级人民法院(2017)粤15民终278号。

  一、案情

  上诉人(原审原告、反诉被告):海丰县赤坑镇石望村民委员会(以下简称石望村委会)。

  被上诉人(原审被告、反诉原告):曾昭袍。

  被上诉人(原审被告、反诉原告):刘东星。

  石望村委会集体所有的毛洲仔塭于1992年7月14日发包给王业赏、曾昭袍承包经营,承包期限至2004年11月15日止,为此双方签订了承包合同书。2003年11月16日石望村委会与曾昭袍签订了附加协议书,同意由曾昭袍延期承包10年,时间自2005年1月1日起至2015年1月1日止,每年租金40000元。在曾昭袍经营期间,石望村委会于2011年7月23日和2011年7月28日与曾昭袍、刘东星签订了《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》,将上述毛洲仔塭发包给曾昭袍、刘东星承包经营,约定:承包期20年,自2015年1月1日至2035年1月31日止;每年承包金额75000元;合同签订后10天内预交承包金60万元。该《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》未经赤坑镇政府批准。合同签订后,石望村委会于2011年9月6日收到曾昭袍、刘东星承包金60万元。2013年1月10日石望村委会以双方签订的上述《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》没有经过民主议定原则,程序违法为由提起诉讼,请求:确认石望村委会与曾昭袍、刘东星分别于2011年7月23日签订的《协议书》和2011年7月28日签订的《毛洲仔塭承包合同书》无效。

  曾昭袍、刘东星答辩并反诉称:曾昭袍承包毛洲仔塭是经过公开充分协商,取得石望村委会村民代表多数人的同意,且承包合同都曾共同向赤坑镇府提过申请,也得到其许可。同时,石望村委会也同意曾昭袍先后与王业赏、刘东星合作经营,故双方的渔业承包合同合法有效。曾昭袍承包经营毛洲仔塭至今已超过二十年,并按合同约定履行义务,投入资金达800万元,开发荒滩成为鱼塭,石望村委会村民从未提出异议。曾昭袍、刘东星亦应石望村委会要求预付承包款60万元给其解决村的建设,改善了石望村委会村民的生活及生产。综上,请求判令:石望村委会停止妨害曾昭袍、刘东星经营毛洲仔塭的损害行为,并赔偿二人自2012年7月1日起至停止妨害止的可得利益损失按每年30万元计算,继续履行《毛洲仔塭承包合同书》。在庭审中,曾昭袍、刘东星提出如石望村委会坚持解除合同,石望村委会应赔偿曾昭袍、刘东星投资款6022037元,赔偿2015年起至2035年止按每年269729元计算可得利益,返还承包款60万元及利息。

  另查明,2011年7月23日和2011年7月28日签订《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》时,石望村委会有村民代表39人,但在《协议书》上签名的代表总共只有15人,《毛洲仔塭承包合同书》上没有村民代表签名。签订《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》,石望村委会没有召开村民会议讨论。上述《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》未经赤坑镇政府批准。

  二、裁判

  海丰县人民法院一审认为,石望村委会与曾昭袍、刘东星于2011年7月23日和2011年7月28日签订《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》没有经过村民表决,承包合同没有经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,也没有乡(镇)人民政府批准,违反了法律的强制性规定,应视为无效合同。但根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定,《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》确认无效,石望村委会应当返还收取曾昭袍、刘东星的承包款60万元,并补偿占用承包款60万元期间的利息,利率可参照银行利率计算。曾昭袍、刘东星的反诉请求缺乏证据,依法不予支持。故判决:一、石望村委会与曾昭袍、刘东星于2011年7月23日和2011年7月28日签订的《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》无效;二、石望村委会付还曾昭袍、刘东星承包款60万元及补偿相应利息;三、驳回曾昭袍、刘东星的反诉请求。

  曾昭袍、刘东星不服一审判决,提起上诉。

  汕尾市中级人民法院二审认为,原审判决认定事实不清,程序不当。遂裁定:撤销一审判决,发回重审。

  海丰县人民法院一审重审认为,石望村委会在签合同之前有及时召开村民会议表决的职责,既然石望村委会同意签合同,承包方有理由认为发包方已履行职责,并按合同支付承包款60万元给对方用于解决村建设及村民生活生产,村民几年均无异议,可视为村民也认可了该合同。现石望村委会以未经村民表决为由请求认定《协议书》和《毛洲仔塭承包合同书》无效,违反了公平诚实信用原则,故讼争合同属效力待定合同。鉴于讼争承包金比近期相近的鱼塭承包价格相对较低,也违反公平原则,应予以适当调整。故判决如下:一、石望村委会与曾昭袍、刘东星于2011年7月23日和2011年7月28日签订的《协议书》《毛洲仔塭承包合同书》应予履行,承包金改为按每年每亩302元,但双方自行协商确定的不在此限;二、驳回石望村委会的其他诉讼请求;三、驳回曾昭袍、刘东星反诉请求。

  石望村委会不服重审判决,提起上诉。

  汕尾市中级人民法院再二审认为,本案的焦点问题:一是未经民主程序议定程序的《协议书》《毛洲仔塭承包合同书》的效力认定;二是续期合同的承包期限、应付承包金的调整及欠付数额、利息计付等如何认定的问题。

  关于焦点问题一,2011年7月间,石望村委会与曾昭袍、刘东星协商毛洲仔塭合同续期时先签订《协议书》,后正式签订《毛洲仔塭承包合同书》取代《协议书》,合同经赤坑镇司法所鉴证。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)、《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)均明确规定,农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。本案中,讼争续期承包合同有无经赤坑镇政府批准系行政管理范畴,不应作为认定合同效力的必要条件。至于讼争承包合同存在民主议定程序瑕疵是否必然导致合同无效,应结合讼争续期承包合同的缔约主体、交易习惯、权责对等、诚实履约和损害赔偿等法律后果做出具体判断。综上,讼争合同有效且继续履行有利于市场经济交易的稳定发展,也保护双方的民事权益。因此,本案不能简单以违反民主议定程序为由绝对否定讼争合同效力,至于权利义务显失公平可循法律途径予以救济。另,《协议书》因被《毛洲仔塭承包合同书》取代而终结,《毛洲仔塭承包合同书》有效并继续履行,一审重审判决将续期承包合同认定为效力待定不当,予以纠正。

  关于焦点问题二,《毛洲仔塭承包合同书》虽被认定合法有效,但石望村委会举证证实续期承包合同存在偏离市场行情的事实依据,曾昭袍、刘东星虽作辩驳但仅是单方陈述而不足为信。因此,讼争续期承包合同约定的权利义务存在显失公平的情形,应对承包合同内容作出合理调整。

  综上,判决如下:一、撤销一审重审判决。二、石望村委会与曾昭袍、刘东星于2011年7月23日签订的《协议书》终结。三、石望村委会与曾昭袍、刘东星于2011年7月28日签订的《毛洲仔塭承包合同书》合法有效,并继续履行。四、变更《毛洲仔塭承包合同书》的内容有:毛洲仔塭面积889.5亩的承包期限为15年,每年每亩承包款为400元,每隔五年在原承包款基础上递增10%。承包款从合同签订之日起算,续期承包合同项下的其他权利义务仍按原约定执行。五、曾昭袍、刘东星应向石望村委会支付2013年至2017年的承包款共计1147400元,扣除预付承包款60万元,实付547400元,后期承包款按原约定方式支付。六、驳回石望村委会的其他上诉请求。

  三、评析

  本案历经数次审理,每次判决对违反民主议定程序后合同效力的认定大相径庭,反映了审判实务对民主议定程序效力的认识不一,主要有以下五种观点:

  一是以签订时间认定合同效力。即在2008年12月18日前签订的合同,仍按照被废止的最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十五条规定,原则上认定无效,但有例外情形,即承包合同签订超过一年或虽未超过一年,但承包人已实际做了大量的投入的,应认定为有效,并根据公平原则对合同内容进行适当调整;而在这之后签订的合同,严格按照《物权法》《土地管理法》《村民委员会组织法》的规定认定为无效合同。[①]长期以来,一些农村地区群众参政议政意识不强,民主议定程序难以落实。裁判思路是“老问题老办法,新问题新办法”,对解决不同时期的合同纠纷有积极意义。

  二是承包合同当然无效。[②]立法目的是保护特定民事权利主体实现对权利客体的有效支配和切实控制,民主议定程序规定属效力性强制性规定,一旦承包合同违反该规定则应认定为无效。一审判决持此观点。

  三是承包合同属效力待定。在一审法庭辩论终结前,补正上述法定程序的,应认定承包合同有效。有最高法院案例为证,[③]案例中确有村委会追认情形,但事后又否定,当事人无法达成一致意见。一审重审判决持此观点,但理解适用上存在偏差。

  四是认为民主议定程序为管理性法律规定,属村内部事务规定,村组织确有义务召开村民会议进行民主议定对外发包事务,但法律并未明确规定违反该程序导致合同无效的法律后果,应认定为有效合同。如未经民主议定程序订立的土地承包合同损害了大多数村民的利益,构成显失公平的,则属于可撤销合同。

  五是认为不能机械地理解民主议定程序系效力性法律规定亦或管理性法律规定,未经或违反民主议定程序而签订的承包合同,应结合讼争续期承包合同的缔约主体、交易习惯、权责对等、诚实履约和损害赔偿等法律后果,从考虑案件处理效果和当事人利益的均衡而做出具体判断。[④]二审判决持此观点。

  民主议定程序,一般是指《土地管理法》第15条、《农村土地承包法》第48条规定,即“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的内容,属效力性法律规定;至于“并报乡(镇)人民政府批准”属于管理性规定已形成共识,不应作为合同效力认定的依据。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》被废止后,此类裁判规范不一而无法有效实现定分止争的审判作用。笔者同意上述第五种观点,理由如下:

  一是以改革发展观点看待民事纠纷。农村土地承包具有很强的时代性和区域性,近年随着土地逐年升值,民权意识渐兴,农村地区因“翻历史欠账”“新官不认旧官账”成讼一时难消频。各地情况不尽相同,关系错综复杂,并深受我国农村基层组织不健全等各方面因素的影响。民事办案坚持“以事实为根据,以法律为准绳”原则,只有立足事实才能准确适用法律,“一刀切”的裁判观点不能放至四海皆准,反而会扰乱市场秩序。本文所述承包纠纷即是当地农村积累问题过多到特定时期的一个总爆发,并非是一个单纯的民事纠纷,与农村两委班子组织建设和监督不力等因素牢不可分。合同法解释二中坚持的管理性强制性规定和效力性强制性规定,虽规范裁判尺度但同时也可能禁锢了审判人员裁判思路,无法有效平衡民事权益。2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》第153条规定:“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效,但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”本条并没有采用合同法解释二中关于合同效力的表述,说明立法机关的态度是比以往更加鼓励交易活动,不轻易否定合同效力。所以,此类案件裁判理念应有别于经济纠纷的商事类型案件,上述观点均有其合理性合法性,但第五种观点则集合了前四种观点而更具有发展性。

  二是准确理解相关法律的性质、立法宗旨和法律阶位。民主议定程序规定源于《村民委员会组织法》《土地管理法》《农村土地承包法》,前二个主要是管理性法律,后者兼有管理性民事规范性的法律。民主议定程序的立法目的在于保护多数村民能够对农村土地之权利客体的有效支配和控制的机制,以稳定农村社会生产秩序。上述法律属特别法律而优先于合同法等民事法律,自1998年8月《土地管理法》修改后,1998年11月《村民委员会组织法》和2003年《农村土地承包法》制订后,民主议定程序已深入民心,承包人对民主议定程序规定应当明知而在签订时负有合理的审查义务,否则,一般情形下会因违反民主议定程序导致合同无效情形发生。这明显有别于其他合同签订时的形式要求。本案中,承包方辩称村委会在毛洲仔塭发包过程中均是由村委干部代表决定后就签订履行,其未意识到涉农法律发展变化,观念仍固步于上世纪及本世纪的农村管理模式,导致深陷诉累。

  三是民主议定程序对发包人的约束。《村民委员会组织法》对村委会职责、议事方式加以规范限制。村委会在签订承包合同时负有向村民会议、村民代表会议负责并报告工作的职责,而承包人一般仅能从合同签订的书面形式和交易习惯上加以注意。特别是对外公开招投标、公示公告和合同履行期限长、承包人大量投资等已众所周知的承包事实,村委会不能将其内部法定职责所产生的合同缔约义务转移给合同相对人,《中华人民共和国民法总则》第96条规定:“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,为特别法人。”村委会系法人资格的民事主体,对外具有独立民事活动,同样也应承担民事责任。本案中,石望村委会作为合同签订形式的主导方,承包人在签订时仅负有合理审查义务,是故违反民主议定程序是由村委会造成的,其提起诉讼明显违背合同诚实信用原则。2017年广东省高级人民法院《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件指引》第19条第2款对此亦明确规定:“合同相对人经对村民会议或者村民代表会议决议进行审查,有理由相信合同符合民主议定程序,农村集体经济组织以违反民主议定程序为由主张合同无效的,不予支持。”就本案而言,石望村委会在签订续期承包合同前书面声明已经召开村两委会议讨论决定,又有15名村代表签名,且合同经赤坑镇司法所鉴证,此后村民大会对是否继续履行讼争合同的表决结果出现反复过程。承包人有理由相信合同符合民主议定程序,后积极履行合同义务,故其在审核民主议定上没有明显重大过错。故二审判决认定合同有效正确。

  四是民事权益平衡与释明义务的运用。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第35条规定:“诉讼过程中,当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的,不受本规定第三十四条规定的限制,人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。当事人变更诉讼请求的,人民法院应当重新指定举证期限。”考虑到讼争合同存在程序瑕疵,承包金偏低且履行期限长等因素,如判令合同有效并继续履行可能导致民事权益显失公平,故二审法院在审理讼争合同中注意提前向当事人释明如合同无效的诉讼主张无法支持时是否对合同内容请求变更。根据合同法第54条第1款规定:“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)因订立合同时显失公平的。”二审法院结合当事人履约和同意变更合同内容的意愿等因素作出终审判决,各方当事人息诉服判。

  综上,违反民主议定程序并不当然导致合同无效的法律后果,但承包人在签订农村承包合同时负有审查合同是否经民主议定程序的形式要件义务,发包人负有保证合同有效且稳定履行的义务。

(作者单位:汕尾市中级人民法院)



[①]广东省高级人民法院2012年发布的《全省民事审判工作会议纪要》中所持观点。

[②]2015年最高人民法院(2015)民申字第2760号案件所持观点。

[③]2015年《民事审判指导与参考》总第61辑刊登的最高人民法院民一庭的指导性案例所持观点。

[④]2014年《民事审判指导与参考》总第59辑刊登的最高人民法院民一庭的案例所持观点。

 

网站首页 新闻中心 法院概况 司法公开 诉讼服务 公示信息 法院文化 院史馆