供给侧结构性改革背景下执转破案件繁简分流的制度构建

作者:吴德武 刘晓纯  信息来源:本站  发布时间:2018-08-10  浏览次数:1398 [打印此页 关闭此页]

 

  引言

  在经济发展新常态的宏观背景下,破产法是减少过剩产能、清理“僵尸企业”的重要工具,能够助力供给侧改革的顺利运行。破产法的本质是市场退出法,有序、高效的市场退出机制,推进供给侧改革,用市场化法制化的手段清出“僵尸企业”,有利于提高社会资源使用效率。破产案件启动难与执行不能案件堆积如山两大现象并存是司法审判实践中的一大痼疾。2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十三条至第五百一十六条对执行转破产的衔接作了原则性的规定。2017年1月20日,最高人民法院又出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》对执行转破产程序给出了具体的操作规范。然而,案多人少的压力不可避免地影响法院受理破产案件的积极性,执转破的渠道日益畅通对破产案件的繁简分流提出现实需求。

  一、执转破繁简分流的必要性分析

   (一)执行不能案件现状扫描

  自2007年《企业破产法》实施至2015年以来,每年进入法院的企业破产案件数量仅为2000 至3000 余件,而同期工商行政机关每年吊销、注销的企业数量均为70 至80 万户。1两者相对比不难看出,我国潜在的执行转破产案件数量庞大。在这些繁杂不一的案件当中,案件背景情况不一,债务人的关联案件、债务数额、被执行财务类型、债权人数量、涉信访情况、职工安置情况均不相同。

  笔者以广东省广州市Y区基层法院(以下简称“Y区法院”)近十年来涉企业法人执行不能的案件数据为基础对企业法人执行不能案件转破产程序的情况进行预估与判断。

  近十年来,Y区法院涉及企业法人的执行不能案件累积共10520件,立案标的总和达34.7165亿元,其中涉及的被执行人达3497个企业法人。很明显,这些执行不能案件都具有转入破产程序的可能性。即使只有百分之一的案件启动破产程序也意味着Y区法院每年要受理100件左右的破产案件,审理压力之大可想而知2

1、杜万华:《充分认识执行案件依法移送破产审查工作重要意义》,2016 年12 月11 日《人民法院报》。

2、以下数据来源均由广州市Y区法院执行局提供。

  (图表一)

  (图表二)


  (图表三)

  从以上数据显示分析:

  1.就涉案标的而言,从案件数据看,Y区法院近十年执行不能的案件中涉企业法人共10520件,立案标的总和约为34.72亿元,按立案标的从大到小排列,前1000个案件的立案标的已达31.3亿元,即占案件数量不到10%(约9.5%)的案件涉案标的总额已达案件总数的90%。

  2.国企案件约有1271件,约占总数的12.08%左右。国企案件因涉及职工安置、退休人员社保、公积金计算等问题,往往协调难度大,更容易引发涉诉信访等情况。

  3.就同一个被执行人执行不能案件数而言,在10520个案件中,共涉及3947个被执行人,其中前20%的被执行人已涉及8097个案件,占案件总数约76.97%。

  同一企业涉及执行不能案件多,金额大,其背后必然有众多错综复杂的关联案件,而从目前情况看,这些占总数约20%的企业已经涉及90%左右的案件及77%左右的金额。

  (二)破产审判专业人员匮乏

     1.案多人少。  

  数据显示,广州市Y法院民二庭每年新收民商事案件数额巨大并有逐年增长的趋势。近年来,该院民二庭法官人均每年需要审理300到400个案件,可谓超负荷工作。而破产案件涉及多方当事人,程序复杂,审限长,协调难度大,其工作量、工作难度不可与普通民商事案件相提并论。一旦法院不采取任何措施放开执转破案件,民二庭将不堪重负。

  目前除中院专门设置破产庭外,大多数基层法院并未设置专门的破产庭,一般由商事审判庭的法官来审理破产案件。近年来,商事审判庭每年新收案件数额巨大并有逐年增长的趋势。Y区法院商事审判庭的法官每年需审理三四百个案件,已是超负荷工作。而破产案件审理周期长,程序复杂,涉及多方当事人,其工作量不可与一般民商事案件相提并论。一旦打开执转破的闸门,将让“案多人少”的困境进一步加大。

   2.专业审判人员少、经验不足。

由于缺乏足够的破产案件的历练,即使是广州这样的一线城市中心城区的法官也很难有机会接触到破产案件。以Y区法院为例,过去五年里,商事审判庭十几名法官中仅有三名接触过破产案件,而且不过是每人一两件的数量。法官缺乏破产案件的审判经验,难以给破产案件提供专业的支撑,从而使执行转破产工作难以全面推行。

  (三)繁简分流是解决现有困境的一剂良药

  司法的“繁简分流”是指根据所审理案件难易程度的差别,采取繁简不同的程序进行审理。现阶段要解决破产案件启动难和执行不能案件堆积并存的现象就要进一步打通执转破的渠道,让制造大量执行不能案件中的“僵尸企业”依法退出市场,也给有重生希望的企业破产重整的机会。但一旦打开执转破的闸门,执行不能案件势必如潮水般向破产审判庭涌来。如不设计好衔接制度及配套措施,执转破不过就是将压力从执行部门转向审判部门,不能从根本上解决执行不能的难题。

  破产案件本身有难易之分。不同案件对应的是申请人不同的程序诉求。不同案件适用不同的程序是程序适当、费用相当等原理的必然要求,也是提高审理效率以应对人多案少的必要手段。对执转破案件进行繁简分流实质是通过先期的初步审查判断让破产案件进哪一个门,做到简案快办、繁案精办,从而提高破产案件审理效率,解决案多人少的难题。    

  二、执转破繁简分流的可行性分析

(一)现行法律依据

  新修订的《民事诉讼法》为繁简分流提供了重要的立法指引。完善简易程序是新《民事诉讼法》中的一大亮点,包括设立小额诉讼程序、进一步扩大简易程序的适用范围、进一步简化审理程序等内容。这些规定为全国各大法院进行普通案件的繁简分流提供了重要的法律依据和操作指引,同时也可以成为破产案件繁简分流的依据和参考。

  《最高人民法院发布关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称《繁简分流若干意见》)是专门针对繁简分流的司法解释,给破产案件实施繁简分流提供了有力的依据和支撑。该意见着眼于激活和优化诉讼程序,构建分层递进、层层筛选的分流“漏斗”,进一步推进案件繁简分流。

(二)国内司法实务的实践提供了破产案件繁简分流的重要素材

  在审理破产案件的司法实践中,在江浙地区,以浙江省为先进代表。浙江省高院出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》,对破产简易审理程序作出规定。2013年3月,温州中院出台《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》,明确规定审理期限,压缩审理周期,将可以合并的事项如受理裁定公告、债权申报公告、对主要负责人的通知等予以合并;简化机构设置,试行独任制审判,即基层法院受理的简单破产案件可以实行独任制等。江苏省南京市也有所探索。2017年10月20日,南京中院印发《关于推进破产案件繁简分流的实施意见》推出46条司法举措,将案件难易与程序繁简进行匹配,根据不同案件类型适用相应的审理规则并确定相应等级的管理人,进一步提高破产审判质效。

  在华南地区,以深圳中院为典型代表。近年来,深圳中院积极推行小额破产案件简易审理程序、管理人援助资金制度、执行程序与破产程序衔接转换、司法程序和行政程序相互配套等措施。其中简易程序适用范围为:债务人不属于国有企业,且财产价值总额不超过100 万元;债务人的主要财产、账册、重要文件等灭失,或者债务人人员下落不明,未发现存在巨额财产下落不明情形;债权债务关系简单,不存在重大维稳隐患。3 个条件满足一项即可适用简易程序。

  正如学者评述:“尽管我国破产立法中并没有承认简易程序,但在司法实践中,一些法院在审理破产案件中也开始实行简易程序,但究竟简易到什么程序,各地做法不一。”实践中,虽然各地法院对于繁简分流虽然没有统一的标准和操作流程,但对繁简分流的大方向早已形成共识。

3、王利明:《关于制定我国破产法的若干问题》,载《中国法学》2002年第5期。

三、 执转破案件繁简分流的制度构建

  执转破案件的繁简分流制度该如何构建不外呼要解决三大问题:首先确定何为“繁”,何为“简”;其次,要解决“分什么”;最后,要解决“怎么分”。

  (一) “繁”“简”的界定

  近年来国内各地法院和学者对破产案件的繁简分流标准存在不同看法,各地做法不一。纵观国内外立法例,界定简易破产程序适用范围的因素主要有可分配财产数额、无担保债务总额、债权人人数、债权有无争议等。一般情况下,财产价值和债权数额与破产案件的繁简程度成正比,但并不绝对。有些破产财产极少的案件也有可能伴随大量职工安置或债权债务纠纷等复杂问题。

  繁简分流的初衷在于对审判程序、审判资源的分流,是对简易破产案件实行简化破产程序,而非对分流标准进行简化。结合我国立法及司法实践,可考虑采纳以下综合标准:1.在债权数额大小方面,鉴于我国各地经济发展水平不一,可参考《民事诉讼法》中关于小额诉讼程序的规定。其中第一百六十二条规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的,实行一审终审。”这在实践中是将标的额的制定放权于各高级法院,破产案件也可参照。2.在债权债务关系的复杂程度方面,破产企业的债权债务应以事实关系清楚、债权债务关系明晰、无担保债权为优先适用范围,何为事实清楚?债权债务关系明晰?笔者认为可以债权债务争议不大为判断标准。其中债权债务的争议焦点以当事人共同确认或法官判断为准。对一些复杂案件,如有破产延伸诉讼的案件,特别是破产财产权属有争议的案件需要通过其它关联案件的诉讼来解决,必然会增加程序时间,因此不适用破产案件的简易程序。而担保债务在破产中容易引起争议,特别是在确认债权人相关权利时,需要审核是否符合《合同法》、《担保法》、《物权法》等规定 ,有的需要通过审理作出裁决。 因此,存在担保债务的破产案件也不宜适用简易程序审理。3.在债权人人数方面,应考虑债权人人数较少为宜,人数上限以20人为宜。因为债权人人数过多,可能涉及的债权债务会较为复杂,且可能引发重大稳定隐患,故作为简易破产案件的债权人数应较少为宜。4.在破产案件各主体的意思表示方面。如果破产程序参与各方协商一致同意适用简易程序,经法院审查也可以适用简易程序。 5.属于“无经营、无财产、无人员安置、无经营场所、经营人员下落不明”的案件。该类案件已明显不具备偿债能力,纯属通过破产消灭其市场主体资格,彻底解决执行不能问题,故该类案件完全直接适用简易程序。

  对于以下案件,不宜作为简易破产案件处理,可以标识为重大疑难复杂案件处理:

  一是涉及职工人数众多、破产后安置困难等重大不稳定因素。此类破产案件的处理需要各方力量介入,可能会牵一发动全身,极易影响社会稳定。

  二是房地产企业如果涉及大量历史遗留的产权办理纠纷需要有妥善的解决方案方能转入破产程序。房地产企业的破产问题最为棘手,往往涉及银行、民间借贷、建筑工程承包人、业主等多方利益的冲突,尤其是业主的产权证因为历史、政策等多方原因无法办理的就更加复杂。这些问题在破产程序中并没有有效的解决方法。因此,对于房地产破产企业,要谨慎处理。

  三是涉国企的案件因涉及职工人数较多、退休金等计算太复杂,不宜作为简易破产案件,可作为疑难案件。

  (二)“分什么”

  厘清“分什么”,即如何优化司法资源配置。《繁简分流若干意见中》提到,对普通民事案件的繁简分流,主要体现在发挥民事案件快速审判的优势和推进民事庭审方式的改革、推进裁判文书繁简分流。参照《繁简分流若干意见》的精神,执转破案件在繁简分流中,一是分程序,即根据案件难易程度适用不同程序。繁案适用普通程序,简易破产案件适用简易破产程序。繁案精办、简案快办,提高审理效率。二是分人,即合理使用人力资源,用具有丰富破产审判经验的法官审理复杂疑难破产案件,年轻法官则通过大量的简易破产案件锤炼业务能力。对破产管理人也要进行分级分类,根据破产案件的繁简程度选任不同层次的管理人。

  1.分程序——简案快审、普案适简、繁案精办。

  根据上述分流标准,破产案件可分为简易破产案件、普通破产案件和疑难复杂破产案件。为了提供审判效率,简易破产案件应于裁定受理之日起六个月内审结,最长不得超过一年;普通破产案件应于裁定受理之日起两年内审结;疑难复杂破产案件应于裁定受理之日起三年内审结。

  (1)简易破产案件——简案快审。对简易破产案件在程序性事项和管理人履行职务有关期限上进行缩减,可以大大提高简易破产案件的审理效率。在破产案件审理中,必然会涉及很多公告事项,如债权申报期限、第一次债权人会议时间、破产宣告等。这些通知必然需要耗费大量的时间,拖延破产程序的进程。如果能在简易程序中对公告内容也进行简化或缩短公告时间,就可以大大提高破产案件审理效率。笔者建议借鉴温州中院《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》的做法,除受理破产申请、指定管理人、宣告债务人破产和终结破产程序必须公告外,其余事项可以不予公告,但应以书面方式送达破产管理人。同时,将可以合并的公告尽量合并,以减少破产费用支出,缩短破产案件审理期限。关于简易程序中债权人会议制度如何设置的问题,我们建议对债权人会议的规模和次数进行适当限制。此外,为保护中小债权人的合法权益,还可以尝试为中小债权人及异地债权人提供与债权人会议同步的网络表决平台或通过邮寄、电子邮件方式等便利方式参与表决。建立中小债权人代表制度也是一种有益的尝试。这既限制了债权人会议的规模,提高了效率,也避免剥夺债权人的合法权利。

  (2)普通破产案件——普案适简。对于普通破产案件,重点突出“质效统一”,在全面规范财产调查、财产查控、执转破程序、公告程序等事项的同时,根据需要对审理程序适当简化。例如,执行程序中已经实施的评估、鉴定等行为,效力延续至破产程序;合议庭认为需要,可向管理人开具调查令等。

  (3)疑难案件——繁案精审。对于疑难复杂案件,强调严格依法规范审理程序,加强在重大稳定隐患、破产衍生诉讼、破产重整等方面的制度设计,着力实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。例如,对存在大量职工分流等重大稳定隐患的,要求做好风险处置工作产案件受理的衔接;对财产处置存在重大困难的,要充分利用信息技术和大数据,提高破产财产处置质效。

  2. 分人——合理利用人力资源。

  (1)建立不同的法官库以应对不同案件。在各类审判资源中,人力资源是最宝贵、最核心的资源。繁简分流必须合理利用人力资源,才能既让审判专业化,又提高审判效率。《繁简分流若干意见》主张推广专业化审判,也要求动态调配审判力量。在充分考虑法官办案能力、经验及特长的基础上,根据案件的不同类型确定审理类型化案件的审判组织。根据案件的繁简程度确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员。根据案件的不同标识、类型、典型性、影响性等标准区分,设立不同的法官库处理不同案件。疑难、新类型案件由院庭长审理,普通案件由一般法官审理,简易案件由快审法官审理。

  (2)破产管理人分级分类。目前的破产管理人一般为律师事务所或者会计师事务所,为培养专业化的管理人队伍,笔者认为,首先,应逐步给管理人分级,然后根据案件复杂程度以及标的额大小,由具备相应等级的中介机构来担任管理人。对现有入册的管理人中介机构,根据其自身规模、业务能力以及以往担任破产管理人的经验、案件主审法官债权人债务人对管理人的工作评价等项目对破产管理人进行分级。破产案件受理后,在不同等级的管理人中指定管理人。其次,应根据案件不同类型对破产管理人也进行分类。在破产案件中,如房地产企业破产案件、传媒企业破产案件、服装企业破产案件等对于破产财产的拍卖或处置都有较强的专业领域性,所以,应对擅长不同专业领域的破产管理人进行分类,对破产管理人进行更加精细化的分类,甚至可以参照现在的人民陪审员制度,邀请一些虽不属于律师事务所或会计师事务所有较强专业知识的人加入破产管理人队伍,为破产案件的审理给出更加专业的建议。

  (三)“怎么分”

  落实“怎么分”,则是要考虑繁简分流的分流机制。《繁简分流若干意见》提到推进立案环节案件的甄别分流。地方各级人民法院可以根据法律规定科学制定简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则,采取随机分案为主、指定分案为辅的方式,确保简单案件由人民法庭、速裁团队及时审理,系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理。对于繁简程度难以及时准确判断的案件,立案、审判及审判管理部门应当及时会商沟通,实现分案工作的有序高效。

  在普通民事案件繁简分流中,某市法院就先由立案部门采用信息化识别为主、人工识别为辅的方工,初选出简单案件,再由简案法官二次识别,简案法官认为立案识别不当的,5日内具明理由转回立案部门重新分配。这种做法值得借鉴。鉴于执转破案件的特殊性,在执行不能案件是否转破产程序时,即应由执行部门和审判部门成立预审机构决定案件是否移送破产审查。若决定移送破产审查的,可以依托系统案件数据信息进行第一次识别。执行部门在搜集企业数据包括摸清其财产、账册后将数据录入系统。系统根据企业的债务标的、债权人人数等相关标准进行第一次分流,然后由预审机构再进行第二次人工识别。预审机构认为分流不合理的,直接进行重新分配。

4、江苏省宿迁市中级人民法院课题组:《权利保障抑或效率优先:民事案件繁简分流中的简案识别机制研究》,《深化司法改革与司法审判实践研究》2017年第一编,第532页。

  五、执转破繁简分流下的案件考核机制

  在案多人少的情况下还要腾出时间来开展破产工作确实让法官为难。法官并非圣人,其办案同样需要激励机制,法院必须综合运用经济、目标、发展、荣誉、榜样等多种激励手段,才能产生良好的激励效果。由于破产案件涉案债权人众多,企业债权债务关系复杂,财会、审计等专业性、事务性工作繁多需依靠破产管理人完成,而破产管理人制度与行业规范尚处探索阶段,导致破产审判周期长,一个破产案件一年甚至多年都不能审结。如果缺乏有效的激励机制,法官更倾向于办理其他案件。

  目前已有一些法院开始陆续制订破产案件考核办法,据了解,佛山中院将一件破产案件折算为100件普通民商事案件。东莞中院一件破产案件折算为5件普通民商事案件。广州中院可能会按20件的标准计算工作量。我们认为这种考核方式虽然考虑了破产案件的巨大工作量,体现了破产案件和普通民商事案件的区别,但没有考虑破产案件的个性化区别,可能有失公允。且鉴于上述破产案件繁简分流机制的探索建立,笔者建议,应将破产先分为简易破产案件、普通破产案件、重大疑难破产案件三大类,在每一类案件基础分值的基础上,再根据每一个破产案件的个性化区别进行加减分,上下浮动。

  详细方案如下:以普通破产案件为基准,法官办结1件破产案件,原则上计1破产案值。但下列情形除外:1.根据繁简分流改革方案规定的应当适用简易破产程序的案件,原则上办结1件计三分之一破产案值;2.系列案件的牵头案件,头3件办结1件计算1破产案值,之后办结1件案件计三分之一案值。系列案件的工作量与单案相比没有明显减少,或者系列案件数量特别多,按上述案值计法显失公平,由法官向庭长申请另行核定案值,同时提出建议值,由庭长决定是否提请法官考评委员会会议决定;3.重大疑难破产案件,原则上办结1件计3件案值;4.有下列情况之一的,每种情形出现1次增计0.5案值:(1)法官到现场勘查案件的;(2)提交审判委员会讨论的;(3)破产财产较多,导致清点、管理、变现的过程较为复杂的;(4)其它需要增加案值的具体情形(由法官考评委员会讨论通过)。

  结语

  人民法院开展执行案件移送破产审查工作,是一次重大的理论创新,也是一次必要和有益的司法探索。随着执行移送破产程序的全面推开,破产案件必定汹涌而来,繁简分流势在必行。简化破产程序有利于有效配置司法资源,提高破产案件的审判效率,解决案多人少的难题,也能快速实现债权人的债权,提高破产程序的吸引力。设计好破产案件繁简分流的制度,解决不同程序适用过程中出现的各种矛盾,方能更好实现执行程序与破产程序的无缝对接。

(作者单位:广州市越秀区人民法院)

责任编辑:孙欣  

 

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