破产制度的实证研究

作者:岳燕妮 王芳  信息来源:本站  发布时间:2018-02-08  浏览次数:4192 [打印此页 关闭此页]

 ——以构建破产案件快审机制为视角


  党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度”。在司法领域,最高人民法院《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》和《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》对改进企业破产程序、完善市场退出机制等问题提出了明确的要求,《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)受到了前所未有的重视,与此同时,企业破产案件的司法审判工作也正在面对前所未有的挑战:传统理念的桎梏、破产程序的复杂、审理耗时长均是导致大量企业家宁肯跑路令企业“僵尸化”也不愿申请破产的重要原因,更是大部分债权人即使明知债务人资不抵债,仍不愿提起破产清算申请的重要理由。据统计,目前我国商事主体有9300万户 ,其中小微企业数量约为7300万 ,占商事主体的78%,但企业存活率仅为3.7年 。虽然全国法院每年受理的破产案件的数量及增量与该数字不能匹配,但是从目前全国法院大力推进破产审判和执转破工作的趋势来看,未来将会有大量的小微企业进入破产清算程序。而根据现行的《企业破产法》及配套司法解释,即使对于这类无产可破或者破产企业财产明显不足以清偿破产费用的案件,并无对应的快速退出机制,导致大量的破产企业规模小、债权债务关系简单、破产企业资产为零或不足以支付清算费用的案件,仍然挤占了大量司法资源和破产行业资源。笔者认为,考虑到破产企业的规模、债权债务关系、持续经营的状况、资不抵债的程度等多种因素,有必要对破产案件进行繁简分流,使得债权债务关系简单、财产形式单一的中小微企业能够通过简易程序快速退出市场。本文拟结合破产审判实践,参考域外相关立法模式,对构建以破产案件简易程序为主要形式的破产快审机制进行分析和论证。
  一、破产案件快审机制是建立法治化市场退出机制的现实需求    
  (一)破产清算机制是市场主体有序退出市场的重要制度
健康成熟的市场经济体系应当是双向开放、有进有退的,通过市场的调整确保主体的法治化退出,是市场永葆活力的必然要求。我国商事制度一直实行“宽进严出”的政策,出台的约束市场主体的法律法规绝大部分都是针对市场准入、市场交易和市场竞争的, 而市场退出只散见于一些法规、规章及解释当中, 且相互冲突, 规定不全。对于不愿主动提起注销程序的商事主体,不具有企业法人资格的,应根据其性质通过行政监管的手段强制其退出市场;具有企业法人资格的,应通过充分利用破产清算这一法定手段,及时退出市场。
  (二)破产清算制度应提供与市场主体复杂性相适应的程序制度
在当前市场经济发展情况下,企业法人因其股权性质、所属行业、地域范围等因素的不同,导致企业法人在债权债务关系、经营规模等方面存在多种差异,一旦进入破产程序,对于破产审判资源的要求也不尽相同。例如,同为对生产型企业启动的破产清算,在各地设有分支机构的全国性公司的工作量就比营业地仅在某个城市的地方性企业的工作量大很多。因此,从法律价值取向和制度的完整性来看,完善的破产清算制度应当提供繁简不同的程序供不同情况的企业退出市场。
  (三)破产快审机制是完善破产审判机制的现实选择
2016年7月28日,最高人民法院下发了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》,明确对于债权人、债务人等法定主体提出的破产申请材料,立案部门应一律接收,经审查认为符合法律规定的,应登记立案。2016年12月17日,最高人民法院召开全国法院执转破工作视频会议,大力推进执转破工作,打通执行不能与破产立案的“最后一公里”。同时,2015年颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》取消了对企业法人适用执行“参与分配”制度的新规定逐渐为社会大众所认可和接受,越来越多的轮候查封执行案件的债权人选择申请破产来实现债权。上述多个因素已经成为破产案件量逐步增加的主要原因。据最高人民法院公布的数据显示,2016年,全国法院共受理企业破产案件5665件,比2015年上升53.8%。在破产案件量激增的情况下,如继续沿用一般的破产程序办理所有类别的企业破产案件,则势必使本已长期存在的人案矛盾更加激化,降低破产审判效率。在破产审判资源有限的情况下,尽量适用简便、快捷的程序实现大量无产可破或债权债务关系简单的企业退出市场,是提升破产审判质效的必然选择,也是优化破产审判资源的当务之急。
  二、破产案件快审机制之破产简易程序的域内外实践
  (一)域外破产简易程序的立法及具体适用

由于破产案件具有繁简两面属性,以及简易程序的制度价值使然,破产简易程序早已为大陆法系和英美法系两大法系国家所接受,并且广泛地被运用于破产案件审判的司法实践。德国1994年《破产法》的第九部分即消费者破产程序及其他小额程序的第三章专门规定破产简易程序。 日本《破产法》第二编程序规定的第十一章专门规定小破产,即破产简易程序。 在英美法系国家,如英国《破产法》、美国《破产法》,亦均有小额破产适用破产简易程序的规定。
无论是大陆法系国家还是英美法系国家,普遍设立了破产简易程序,各有优劣,但均对破产制度的完善起到了重要作用。域外先进的立法经验必将推动我国破产案件简化审理的制度设计和司法实践,立法者应从具体国情出发加以选择借鉴从而完善本国破产审判制度。
  (二)国内法院破产简易程序综述——以深圳中院及温州法院实践为例
  1.深圳中院实践

  (1)简易程序的适用范围。深圳中院审理破产案件适用简易程序的条件有:1、债务人不属于国有企业,且财产价值总额不超过100万元的;2、债务人的主要财产、账册、重要文件等灭失,或者债务人员下落不明,未发现存在巨额财产下落不明情形的;3、债权债务关系简单,不存在重大维稳隐患的。
  (2)简易程序的流程。
  深圳中院设计的简易程序流程,如下图所示:

 


 
  深圳中院在听证、破产告知、债权人会议、债权审查认定、财产清查、程序终结等环节实行标准化作业、格式化处理。深圳中院破产简易程序与破产一般程序的主要差异如下表:

 

事项

破产一般程序

破产简易程序

通知已知债权人

受理日起二十五日内

受理日起十日内

债权申报期限

公告日起三个月内(不少于三十日)

公告日起三十日内

第一次债权人会议召开时限

债权申报届满日起十五日内

债权申报届满日起十五日内

债权人会议表决方式

现场表决

书面表决为原则;条件允许,可采取网络表决

债权人会议表决次数

未规定

不超过两次

宣告破产审查时限

未规定

经过“五查”三日内

送达方式

参照民事诉讼普通程序

采用传真、电子邮件等简便方式,但民事裁定书除外

终结裁定期限

申请日起十五日内

申请日起十五日内

破产案件审限

未规定

六个月

  自简易程序适用以来,一批僵尸企业得以快速进入破产程序,并在降低破产成本、提升破产效率等方面颇有成效:2014年至2016年,深圳中院依照简易程序审理破产案件157件,审结84件,平均结案周期约200天。2017年1月至9月,依照简易程序审理破产案件86件,审结31件,平均结案周期为101天。
  2.温州法院实践   
  温州中院出台了《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》,搭建了温州中院的简易破产程序框架。其主要内容为:
  (1) 确立简易破产程序适用范围,采用混合标准,规定事实清楚、债权债务关系明确、争议不大且具备规定情形之一的破产案件, 可以试行简化审理程序。同时,还以负面清单形式规定了排除适用的标准,将有重大维稳隐患的破产案件、裁定破产重整的破产案件、企业不宜简化审理程序的破产案件,排除在试行简化程序的范围之外,以保证公平与效率原则的平衡。
  (2)简化程序中的公告。除破产受理、指定管理人、宣告破产等与当事人实体权利较大影响的事项之外,可不予进行公告;对于可以合并公告的事项,应当合并公告。
  (3)限制债权人会议的规模和召开次数。合并债权调查日期与第一次债权人会议的日期,并引导债权人会议作出不设立债权人委员会的决议。同时,为保护中小债权人及异地债权人的合法权益,采取建议申报的方式,如采取债权人会议同步的网络表决方式,或统一通过邮寄、发送电子邮件等便利方式进行表决。
  三、破产案件快审机制的设计
  (一)建立案件快审机制应注意的几个重要问题

  纵观各地法院适用简易程序的实践,笔者认为,在建立以简易程序为主体的案件快审机制过程中,应着重考虑以下几个重要问题:
  1.充分利用信息化成果提升效率和效果
  信息化是当今世界发展的大趋势。在进行快审机制的设计时,不能仅仅考虑法律层面的流程问题,更应将信息化手段作为一项重要因素予以考量。例如,在立案审查过程中引入对债务人财产的网络查询功能,提高对案件情况判断的准确率。再如,大力推动破产财产网络拍卖,提高破产财产变现的效率和透明度。
  2.优化法官与管理人的权责范围
  《企业破产法》明确规定了破产清算程序中法官与管理人的权责界限。在管理人职责履行与法院的关系上,法院在破产程序中居于主导地位,负责掌控破产程序的进程并对相关事项做出裁决,管理人则依法独立对债务人财产和营业行使全面的管理权并负具体责任。 快审机制建立的宗旨是实现不良市场主体尽快出清,因此在设计快审机制时,应当充分考虑和利用现有司法资源和管理人工作资源,设置更合理的工作流程。例如,突破财产调查主要由管理人负责的责任界限,探索将司法查控网的查询数据向破产清算的个案开放,建成“司法查询+管理人调查”的破产财产双调查模式。
  3.理顺执行程序与破产程序衔接机制
  充分利用执行程序已有工作成果,如沿用财产评估报告、沿用拍卖结果等,对于实现财产快速变现,缩短破产清算案件,特别是执转破案件的办理周期具有实际意义。例如,轮候查封执行法院决定执转破并进入立案审查阶段后,首封执行法院已经启动了对债务人财产的拍卖程序,如赋予破产法院的法官决定权,即根据案件审查情况决定是否同意首封执行法院继续拍卖并保留拍卖款的权利,则可能大大提升破产案件的审查效率。
  (二)建立适用破产简易程序的案件识别机制  
  将破产案件依照债务人财产情况、债权债务繁简情况等综合判断案件是否适用简易程序进行快速审查,已经基本达成共识。但实践中,何时(when)、以及如何(how)作出适用简易程序的判断十分重要,应当设置一个快审机制的案件识别机制,在明确简易程序适用条件的基础上,进一步明确判断案件进行程序识别的时间节点、识别的程序等,有利于提高案件审查效率。
  1.适用破产简易程序快速审查的案件范围
  根据国内外探索的实践,可以适用简易程序审查的案件范围基本达成共识:
  (1)正向指标
  第一,债务人无财产,或虽有财产,但财产形式为现金或经合法登记可上市流通的商品房的。案件的快审机制首先应考虑债务人的财产是否方便处置。对于经过合法登记可在市场上流通的商品房,适用简易程序的破产案件,可以参考同期同类房屋的市场价值确定起拍价,再交由网络在线处置资产的机构处置商品房,粗略估计财产处置周期为1.5个月,如出现流拍的情况,财产处置周期最多可延长至4个月。
  第二,债权债务关系简单,已知债权人不超过一定数额的。判断债权债务关系简单,主要通过两项指标:一是无已知的未决诉讼,二是多数的债权均为生效裁判文书确定之债权。
  第三,债务人下落不明,或债务人已停业且不能提供主要财产、账册、重要文件的。实践中,无论是因债务人下落不明或是虽处于随时联络的状态,但其已经停业多时,且不能主动提供财务账册、重要文件等,致使破产管理人无法接管企业财务账册等重要文件的,均是破产清算制度所要尽快清理退出市场的对象。
  (2)反向指标
  对于法律关系疑难复杂或涉及信访等需要协调解决等情形的破产案件,不应适用简易程序。具体包括:a.债务人的职工未能妥善安置并遣散。职工安置是需要司法与行政机关密切配合、合力解决的工作,其中所需要的时间成本、社会成本无法预估,不符合快速退出市场的要求,不应适用简易程序。b.债务人涉及未决诉讼,无法在短期内审查终结的。c.涉及破产与刑事交叉的案件。破产清算程序的审查核心是债务人的财产查明、处置和分配,债务人财产状况明确是适用简易程序的基础。如破产案件涉及刑事犯罪,则可能涉及到破产程序与刑事程序的协调衔接问题,需要消耗一定的时间和诉讼成本,故不应适用简易程序审理。
  2.破产简易程序的案件识别(前置程序)
  破产案件繁、简分流的主要标准是债权债务关系是否清晰、债务人财产是否明晰等指标。故适用破产简易程序审查的案件,立案审查过程中,可考虑建立“书面审查+听证调查+依职权核查”的三位一体案件识别机制。其中,“依职权核查”主要包括如下两方面内容:
  第一,通过公开渠道查明已知债权人及债务金额。在破产立案审查过程中,通过人民法院司法公开信息网站,搜索查阅以债务人为当事人的诉讼案件、执行案件,可以基本掌握债务人的涉诉情况、债权数量和金额等重要信息,可作为判断是否适用简易程序审理该债务人破产案的重要依据。
  第二,通过内部司法查控系统查明债务人主要财产状况。人民法院可在破产立案审查时,以“破申字”案号提起对债务人的财产调查,作为判断是否受理破产以及应适用何种程序的客观标准;也可以在案件受理后管理人清查财产时,作为一项重要财产清单指导管理人的财产调查工作。
在上述三位一体的审查程序下,法官综合各项数据,可以更为准确便捷地判断案件是否符合简易程序标准。
  (三)建立1+N的破产案件快审机制
案件快审机制不能与简易程序划等号,一套简易程序流程可以正常流转,必然是与其他配套机制共同作用的结果。因此,案件快审机制应是一套以简易程序流程为主体的1+N的制度体系:
  1.以破产简易程序流程设计为主体
  (1)期限及次数的缩减。《企业破产法》第45条规定,债权申报期限最短为法院发布受理破产申请公告之日起30日内。但是对于适用简易程序的案件,往往债权人数量较少、债权审核工作量不大,故在简易程序中,可赋予管理人申请缩短期限的权限。也即管理人可根据债权申报的实际情况将上述期限缩短至15日或20日。为避免产生纠纷,可将债权申报期可能缩短的情况刊登在公告内。
  (2)送达及公告的形式的简化。关于送达的规则,可参照《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》〔法发(2017)19号〕的规定,适用短信、微信、电话录音、信息公众号等多种简便方式送达。关于公告的形式,简易程序应采用“全国企业破产重整案件信息网 +门户网站”的途径刊登公告。
  (3)建立易贬值财产提前处置机制。对于季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及机器设备、电子产品等不宜长期保存的物品,管理人可以在宣告破产之前,根据实际情况报请人民法院同意,及时变价处置。
  (4)赋予承办法官更大的决定权。参照法官责任制对审判法官的要求,笔者认为,适用简易程序审查的案件,除判决书、裁定书、决定书必须合议之外,其他法律文书皆可由承办法官自行决定并签发。如承办法官认为有其他重大事项需要合议的,可提请合议。
  (5)引入破产财产网络拍卖,简化财产变现流程。由于破产财产的处置与司法拍卖有根本区别,故应建立由破产管理人自行主导的破产财产网络拍卖机制。目前,深圳中院已经进行了有益探索,建立了由管理人主导、网拍辅助小组、网拍平台具体实施的破产财产网拍模式。
  (6)执转破案件的特别程序。执转破的特别程序主要包含两方面内容:一是执行程序的结果的继受,即在破产清算程序中,沿用执行程序对被执行人财产处置的评估、拍卖结果;二是执行程序费用的分摊。《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第15条规定,受移送法院裁定受理破产案件的,在此前的执行程序中产生的评估费、公告费、保管费等执行费用,可以参照破产费用的规定,从债务人财产中随时清偿。但是该项规定并未明确上述费用产生的时间限制。实践中,大量存在机器设备被查封两年多尚未启动拍卖程序、财产评估报告已过期且中介机构不愿延期等等情况,如不限制费用产生时间,可能造成过多不合理费用在破产程序中随时清偿,加重债权人的负担。为此,建议建立破产程序有条件承担执行费用的机制,例如,规定自执行法院作出执转破决定书之日为基准日,此前一年内发生的上述费用,可列为破产费用随时清偿。
  2.配套机制的建设
  (1)管理人履职保障、激励机制及监管机制。建立与简易程序配套的管理人工作规程,并在规程设置上,通过设置工作期限、确定报酬比例、设置积分等级等方式,引导管理人迅速推进破产程序。同时,为提高公信力,为破产法官减负,应探索由政府建立专门的破产管理人监管机构,具体负责破产管理人名册的确定、年度考核、工作指导、违规惩戒等工作。
  (2)建立执行与破产信息共享机制。针对目前涉诉、涉执信息与破产信息缺乏共享渠道的问题,应由最高人民法院层面建立诉讼、执行与破产的信息共享机制:第一是信息共享,如破产案件立案时,破产法官可在案件系统内看到与之相关联的全部执行案件,包括以债务人为被执行人的所有执行案件及财产调查结果信息,以及以债务人为申请执行人的所有执行案件。而执行法官的案件系统内则可自动显示该案被执行人被启动破产程序;第二是信息专递,如破产法官可通过案件操作系统直接向已知执行案件法官自动发送中止执行通知书;执行法官也可通过案件系统直接向破产法官移交有关法律文件;第三是信息支持,主要是执行信息系统对破产信息的支持。
  (3)建立信息化破产审判制度。信息化破产审判制度应当是“结合信息技术成果的审判流程设计+破产审判办案平台+配套工作制度”的三合一组合。笔者认为,符合现代化破产审判要求的信息化制度,应当包含但不限于如下功能:实现案件时间节点自动提示、关联案件自动导入信息、格式文书自动生成、实现一键送达多份文书至多个当事人、电子案卷随案生成;实现法官与管理人、管理人与债权人、破产企业等主体的电子文件存档、全程留痕等等。
结语
  伴随我国社会经济的快速发展及市场主体准入制度的放宽,我国现行破产立法明显滞后于社会的发展需要,为响应党的十八届三中全会及最高人民法院对完善企业破产制度提出的要求,市场主体优胜劣汰市场化退出机制亟待完善。破产案件快审机制的建立不仅将案件繁简分流,节省了宝贵的司法资源、优化司法配置,而且还缩短审理期限、减少当事人诉累,大幅度降低破产清算的成本。这对完善我国破产程序、解决司法实践中对简单中小微企业破产案件的审理实际需要意义重大。鉴于我国已有部分法院,特别是深圳中院在破产案件快审机制的探索和实践的成效显著,笔者建议立法者能结合我国社会经济现状、在公正和效率均衡的基本原则下,充分借鉴地方法院之实践成果,并吸取国外先进且成熟的破产制度,尽快在立法或司法解释层面明确破产案件的快审机制,使我国的破产程序早日得到完善。
(作者单位: 深圳市中级人民法院)

 


   1.见《商事制度改革成效研究报告》,http://www.saic.gov.cn/sj/fxbg/201709/t20170911_269037.html,2017年9月11日。
  2.见《国小微企业数量已超7300万增强竞争力需多方共同努力》
http://news.163.com/17/0902/17/CTBISMB100018AOQ.html,2017年9月2日。
  3.见《小微企业存活率仅3.7年国家知识产权局出台意见帮扶》
http://ip.people.com.cn/n/2014/1010/c136655-25806057.html 2014年10月10日。
  4.刘汉富译:《瑞士联邦债务执行与破产法》,载王保树主编:《商事法论集》第5卷,法律出版社,2000年版,第506~507页。
  5.王书江、殷建平译:《日本商法典》,中国法制出版社,2000年版,第350~351页。
  6.郁琳:“破产程序中管理人职责履行的强化与监督完善——以管理人的法律地位和制度架构为视角”,载《法律适用》2017 年第 15 期,第41页。
  7.  该网站由最高人民法院建设和维护,网址为
http://pccz.court.gov.cn/pcajxxw/index/xxwsy
  8. 从世界经验看,英、美、德、俄和日本等国破产管理局主要具有5项功能:1.追踪破产法实施,整理法律实施数据,为制定和实施决策提供依据;2.负责破产法实施中操作规程的制定以及为立法的修改提供建议,不断提升立法水平;3.追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况;4.作为公共管理人管理个人破产案件;5.管理破产管理人。

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