农村宅基地房屋所有权转移的合法性审查

作者:吴洁东、张源宇  信息来源:本站  发布时间:2018-02-07  浏览次数:8717 [打印此页 关闭此页]

——林宝明与吴映珠、方汝彬、惠来县房产管理局房屋登记纠纷案 
 

  要点提示:《房屋登记办法》虽然规定申请人可以就集体土地上房屋所有权申请转移登记,但并不意味着集体  土地上房屋可以自由转让。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》均明确禁止农村房屋向城市居民流转,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
  案例索引:
  一审:惠来县人民法院(2015)揭惠法行初字第5号。
  二审:揭阳市中级人民法院(2015)揭中法行终字第26号。
  再审:揭阳市中级人民法院(2016)粤52行再1号。
  一、案情
  再审申请人(一审第三人、二审被上诉人):林宝明。
  被申请人(一审原告、二审上诉人):吴映珠。
  被申请人(一审第三人、二审上诉人):方汝彬。
  一审被告、二审被上诉人:惠来县房产管理局。
  吴映珠与方汝彬于2000年同居生活,2008年5月8日在惠来县民政局补办婚姻登记。2002年初,夫妻双方在位于  惠城镇华群村河头鸭行尾的宅基地上建设房屋地基。2007年续建成一层房屋,建筑面积88.4平方米。2009年5月1日,方汝彬向惠来县房产管理局申请,将上述房屋产权登记在其本人名下,证号:粤房地证字第C7231115号。
2009年4月初,方汝彬经朋友吴文贤介绍,同意将上述房产出卖给林宝明,因林宝明长住广州,林宝明遂口头委托吴文贤代为办理。吴文贤与方汝彬经洽谈后,双方达成协议,方汝彬同意将上述房产以55万元(含过户费1万元)卖给林宝明,并口头约定,过户手续由方汝彬负责办理。林宝明通过吴文贤将购房款交付给方汝彬。在此过程中,双方既未签订买卖合同,方汝彬收到款项后也没有向吴文贤出具收款收据。
  2009年5月12日,方汝彬要求林宝明购买房产后不能立即使用,经与吴文贤协商,双方达成协议并签订了《协议合同书》。该协议书由方汝彬书写,协议规定:必须清除房产西边公路临时建筑物后,林宝明才能使用购买的房屋。同月13日,方汝彬以林宝明的名义向惠来县房产管理局属下机构惠来县房地产交易管理所书面申请将上述房地产产权转移,并提交粤房地产证字第C7231115号《房地产权证》、方汝彬、林宝明的身份证及双方签订的《房地产买卖合同》。惠来县房地产交易管理所经过现场勘查,明确四面墙界,林宝明按规定缴纳契约税后,同月14日,经惠来县房产管理局批准,办理了产权转移登记,并颁发登记字号为惠房交05045的《房地产权证》,权属人为林宝明。方汝彬经手操办产权转移手续后,将惠房交05045号《房地产权证》交吴文贤转还林宝明。2013年上述房产西边临时建筑物拆除后,方汝彬未依约将房产交还林宝明。
  2015年2月13日,吴映珠以惠来县房产管理局颁发给林宝明的惠房交05045《房地产权证》损害其合法权益为由,向法院提起行政诉讼,请求撤销惠来县房产管理局颁发的惠房交05045《房地产权证》。
  二、裁判
  惠来县人民法院一审认为,吴映珠与方汝彬为夫妻关系,涉案房产系夫妻生活期间共同建设,虽然房产证上没有登记其为共有人,但也属隐名共有人,具有共同共有的权利。惠来县房产管理局作为惠来县房屋权属登记的行政主管部门,负责本县房屋权属登记管理工作。林宝明通过买卖取得房屋,在申请房产登记时,惠来县房产管理局要求其提供买卖双方身份证、粤房地产证字第C7231115号《房地产权证》、房地产买卖合同、缴税票据等,提交材料已符合法定形式。原房产登记权属人只有方汝彬,没有登记共有人。在房地产产权转移证上只有原产权人方汝彬签名,受业人林宝明签名,也符合形式审查要求。故惠来县房产管理局审核办理变更房屋权属时,已尽到审慎的义务。虽办证时,由权利人方汝彬一个人办理不够规范,但林宝明完全认可,表示了买方对卖方行为的信赖,也应确认该办证过程有效。
  根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条关于“善意取得”的规定,不动产善意取得需要四个条件,即无权处分、买受人善意取得、买受人支付了合理的对价、办理了不动产变更登记。首先方汝彬将房产出卖给林宝明,没有共有人吴映珠的同意,构成了善意取得制度的“无权处分”。其次,房产登记权属人是方汝彬一人,没有出现其他共有人,林宝明信赖方汝彬享有全部房产权利,处于不知情的善意状态,符合善意取得制度的“善意”要求。其三,方汝彬同意将房产卖与林宝明,是经朋友吴文贤洽谈后达成口头协议,林宝明的购房款也由吴文贤转还方汝彬。其四,方汝彬自行经手将房产过户于林宝明名下。因此,林宝明的购房行为符合善意取得制度的四项要求,取得了房屋所有权,而原共有权人吴映珠的共有权利消灭,因此丧失了房屋共同所有权。虽然转让房产所有权不是该共有权人吴映珠的真实意思表示,出卖人的出让权利存在瑕疵,但已被买受人善意所补正,故此吴映珠的请求权不能对抗林宝明的善意取得。
  综上,一审判决:驳回吴映珠的诉讼请求。
  一审宣判后,吴映珠、方汝彬不服,提起上诉。
揭阳市中级人民法院二审认为,惠来县房产管理局具有负责辖区内房产权属登记管理工作的法定职责。目前,国家政策、法律和法规对集体土地上房屋转移有严格的限制条件。集体土地上房屋所有权转移受到限制主要是由宅基地为集体所有的性质决定。虽然,《房屋登记办法》规定申请人可以就集体土地上房屋所有权申请转移登记,但并不意味着集体土地上房屋可以自由转让。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)均明确禁止农村房屋向城市居民流转,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
  本案中,方汝彬将其位于惠来县惠城镇华群村河头鸭行尾宅基地上建造的房产转让给林宝明,并向惠来县房产管理局申请房屋所有权转移登记。虽然方汝彬转让涉案房产时不属于惠城镇华群村村民,但其转让涉案房产的性质并未改变,仍然属于集体土地上(宅基地)建造的房产。林宝明作为广州城镇居民,不属于惠城镇华群村村民,故惠来县房产管理局受理涉案房产产权转移登记,并向林宝明颁发惠房交05045《房地产权证》的行政行为,不但违反上述国务院的禁止性规定,而且违反了《房屋登记办法》第八十七条“申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律法规另有规定外,房屋登记机关应当不予办理”的规定。惠来县房产管理局依据《广东省城镇房地产权登记条例》作出的被诉行政行为,属于适用法律、法规错误,依法应予撤销。吴映珠、方汝彬请求撤销惠来县房产管理局颁发的惠房交05045《房地产权证》,理由成立,予以采纳。原审判决驳回吴映珠的诉讼请求不当,应予纠正。
  综上所述,二审判决如下:撤销一审判决关于驳回吴映珠的诉讼请求的判项;撤销惠来县房产管理局为林宝明颁发的惠房交05045《房地产权证》。
  二审宣判后,林宝明不服,申请再审。
揭阳市中级人民法院再审认为,二审认定事实清楚,适用法律、法规正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定,经审判委员会讨论决定,判决如下:维持二审判决。
  三、评析
  本案虽然历经三审,但其主要争议焦点始终是涉案房屋登记机关为城镇居民购买农村集体土地(宅基地)上建造的房产颁发房地产权证的行为的合法性问题。而围绕以上争点的认定,可以从以下四个方面进行逐步分析,最终得出案件的裁判结论。
  (一)涉案房屋特定性质的明确
  对于涉案房屋的性质界定,必须先从作为其附着基础的土地的性质进行考察,因为土地性质是房屋定性分类的基本前提,房屋的性质一般都由其所附着土地的性质所决定。从我国对于土地所有权性质的区分来看,基本可分为“国家所有制”和“集体所有制”两种,其中处于乡镇或农村地域的土地多为集体所有,而农村村民所享有使用权的宅基地则是集体所有制土地的主要类型之一。宅基地是在保留土地所有权归村集体所有的基础上,在特定的自然村或行政村内根据本村人口的具体组成,按照一定的分配标准,将村内相应土地分给村民作为住宅建设保障用地。也就是说,“宅基地”兼具了“公有”与“私用”的双重特性,就其土地性质而言,其为村集体所有,而村民在该土地上所建房屋则为村民所有,针对这一类房屋,我们将其界定为“农村房屋”。本案中,涉案房屋是建于惠来县惠城镇华群村河头鸭行尾的宅基地上,该房屋正是以上所提及的“农村房屋”,尽管作为该房屋所有人方汝彬的户口性质从原来的农村村民变更为城镇居民,但其所建房屋以及相应土地的性质都不会因其户口的改变而改变,“房并不随人走”,其仍为“农村房屋”,因此,林宝明所提出的涉案房屋不属于“农村房屋”的主张不能成立。
  (二)所有权流转的禁止性规定
  基于以上对涉案房屋类型及土地性质的认定,我们还应进一步查明针对该类房屋所有权流转的有关规定,尤其是禁止性规定,因为我国现行的相关法律规定对于不同类型或性质的房屋买卖均有不同的程序规定和约束条件,房屋的买卖及所有权转移都必须遵循相关法律和规定。经查明,与“农村房屋”所有权转移(即在宅基地上所建的房屋)所对应的禁止性规定主要列明在《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)两个文件中,以上规定均明确禁止农村房屋向城市居民流转,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。本案中,林宝明即涉案房屋的买受人的户口性质是广州市天河区的城镇居民,正是以上规定中所指出的农村房屋的禁止流转对象。因此,方汝彬和林宝明之间的房屋交易违反了针对“农村房屋”所有权流转的禁止性规定,买受人林宝明不能取得该房屋的所有权,方汝彬也不能以与林宝明的房屋交易为由申请相关房屋的变更登记。
  (三)变更登记的具体审查义务
   作为负有房产权属登记管理工作这一法定职责的惠来县房产管理局,在为申请人办理房屋产权变更登记时必须严格履行审查程序,全面审查变更登记的主要依据和相关申请材料,确保变更登记的合法依规。具体而言,房产管理局既要做好对于申请材料的形式审查,又要做好针对房屋产权变更的具体事由的实质审查,尤其是涉及特定类型房屋交易行为的合法性审查和有效性审查。根据《广东省城镇房地产权登记条例》第九条规定,权利人办理房地产权登记应当向房屋所在地的房地产管理部门提交下列文件:(一)申请人的身份证明;(二)房地产权属来源证明或者权利证书;(三)房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件;(四)缴纳房地产税的证明。房产管理局应该在审查以上申请材料的齐全性和真实性的基础上,结合房屋的类型,重点审查房地产权属变更的依据,即相关的协议书、合同或批准文件,确保作为变更登记的依据合法有效,进而保障所作出的变更登记这一行政行为的合法性和正确性。本案中,惠来县房产管理局仅仅做到了针对申请文件材料的形式审查,却未能及时查明针对涉案房屋所有权流转的禁止性规定,亦未指出对申请人与房屋受让人之间的交易的违规之处,也就是说,惠来县房产管理局在审查过程中没有尽到足够审慎的审查义务,存在一定的疏忽和过失。
  (四)具体行政行为的依法评价
  对于涉案房屋性质的界定、房屋所有权流转的规定查明和登记机关审查义务的明确,都是服务于对“惠来县房产管理局为涉案房屋办理产权变更登记”这一具体行政行为的合法性评价。就前文的三点分析来看,惠来县房产管理局确实未尽到审慎的审查义务:一方面,惠来县房产管理局在明知涉案房屋特性的情况下,未能查明房屋转让行为的禁止性规定和房屋交易的违规性;另一方面,根据《房屋登记办法》第八十七条“申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律法规另有规定外,房屋登记机关应当不予办理”的规定,惠来县房产管理局在明确房屋受让人林宝明并不属于涉案房屋所在地农村集体经济组织(即惠城镇华群村)成员且没有法律法规另有规定的特殊情形下,仍然为其办理涉案房产产权的转移登记。综上所述,惠来县房产管理局向申请人林宝明颁发惠房交05045《房地产权证》的行政行为,不但违反了上述国务院的禁止性规定,而且违反了《房屋登记办法》第八十七条的规定。
  《房屋登记办法》虽然规定申请人可以就集体土地上房屋所有权申请转移登记,但并不意味着集体土地上房屋可以自由转让。各个负有房产权属登记管理工作职责的部门应恪尽职守,尽到审慎的审查义务,通过严格规范的工作流程来保障登记行为的合法依规,进而做到依法行政。而对于农村房屋及农村土地的流转和交易行为,各地政府和相关部门应积极做好规范和引导,避免违规买卖等乱象的出现。
(作者单位:揭阳市中级人民法院)

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