铁路噪声污染纠纷相关问题探讨

作者:杨才清  信息来源:长沙铁路运输法院  发布时间:2017-10-11  浏览次数:193 [打印此页 关闭此页]

  铁路客货列车编组多、质量大、机车功率高,运行过程中发动机产生的轰鸣声叠加列车车体与空气、列车轮对与铁轨的摩擦声以及鸣笛声、制动声往往对周围环境产生较高的噪声。近年来,铁路沿线居民起诉铁路企业噪声污染纠纷日渐增多。笔者结合审判实践,对此类纠纷中相关问题进行探讨。

  一、铁路噪声污染是否属于相邻污染及归责原则

  《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条规定:因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持。 生态环境事关人类生存和发展的基础,为此,司法解释依照侵权责任法的规定,明确环境侵权一般适用无过错原则,并规定造成损害,即使排放达标,也应承担侵权责任。同时,司法解释又规定了排除适用的情形,如第十八条第二款规定:相邻污染侵害纠纷、劳动者在职业活动中因受污染损害发生的纠纷,不适用本解释。审判实践中,有观点认为,铁路噪声污染属于相邻污染,应以《物权法》的相关规定作为判断侵权责任是否成立的标准。

  我们认为,这实际上涉及两个问题:一是铁路噪声污染是否属于相邻污染,二是铁路噪声污染的归责原则。首先,就第一个问题来说,司法解释中规定的相邻污染有着特殊的含义,并非所有在地理位置上存在相邻关系的环境污染都属于相邻污染。《物权法》第九十条规定:不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。该条规定将违法性要件作为不动产权利人承担环境污染侵权责任的前提,其适用范围应是指个人或者家庭生活中排放污染物造成具有相邻关系的他人人身或财产损害。如果将《物权法》的上述规定扩充适用到个人或家庭生活污染排放之外的范围,则与《侵权责任法》第六十五条因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任的规定发生冲突,因《侵权责任法》并未规定违反国家规定这一违法性要件。因此,从立法本意上来说,相邻污染侵害纠纷,是指个人或者家庭生活中排放污染物造成具有相邻关系的他人人身或财产损害纠纷,环境侵权责任纠纷,则为法人、其他组织或自然人在生产经营活动中排放污染物造成他人人身或财产损害纠纷。二者在归则原则上截然不同,前者适用过错责任,且须具备违法性要件;后则适用无过错责任,无需违法性要件。铁路运输作为一种生产经营活动,列车运行过程中产生的噪音对周围群众造成损害,虽然二者具有地理位置上的相邻关系,但显然属于环境侵权责任纠纷,铁路企业以相邻污染损害作为抗辩理由并不能成立。

  其次,关于铁路噪声污染侵权责任纠纷的归责原则。如前所述,铁路噪声污染是铁路企业运输生产过程中排放的噪声造成周边环境污染,属于环境侵权,但铁路噪声污染是否适用环境侵权通用的无过错责任原则这一归则原则呢?通过分析《环境噪声污染防治法》的相关规定,可以看出其归责原则与其他类型的污染纠纷并不相同。《环境噪声污染防治法》第二条规定:本法所称环境噪声污染,是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。因此,与一般环境侵权责任纠纷适用无过错原则不同,噪声污染侵权必须以超标排放这一违法性要件为前提,侵权人存在过错,适用过错责任原则。虽然《侵权责任法》和《环境保护法》规定环境污染侵权纠纷适用无过错责任原则,但从法律位阶来说,《侵权责任法》第六十五条是环境侵权责任的一般法律规范,《环境保护法》是环境侵权的特别法;就环境保护部门法而言,《环境保护法》是基本法,《环境噪声污染防治法》等单行法是特别法。按照“特别法优于一般法”的规定,对于噪声污染侵权责任纠纷,应适用《环境噪声污染防治法》的相关规定,按照过错责任原则判定相关当事人是否承担侵权责任。

  值得注意的是,《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条第一款规定环境侵权适用无过错责任归责原则的同时,并未有其他司法解释常见的“法律另有规定的除外”这一但书条款,是否意味着噪声侵权也应适用无过错责任原则呢?答案显然不是。司法解释只能对法律原意进行解释,决不能违反法律的规定。本司法解释之所以没有规定但书条款,无疑是出于司法解释制定技术的需要,而非对法律规定的突破。

  综上,铁路噪声污染纠纷与相邻关系中的噪声污染纠纷虽然都适用过错责任的归责原则,但二者属于不同类型的侵权纠纷,国家规定的二者排放标准并不相同,具有普通相邻关系的环境噪声限值比铁路线路两侧的环境噪声限值更低,标准更严格。

  二、铁路噪声标准的适用

  铁路沿线居民起诉时,一般依据《声环境质量标准(GB3096-2008)》认为铁路企业超标排放,铁路企业则认为应适用《铁路边界噪声限值及其测量方法(GB12525-90)》规定的限值判断。经分析两个标准的具体规定,《声环境质量标准(GB3096-2008)》对2011年1月1日起环境影响评价文件通过审批的新建铁路(含新开廊道的增建铁路)干线建设项目两侧区域适用4b类标准,即环境噪声限值昼间为70分贝,夜间为60分贝;对于2010年12月31日前已建成运营的穿越城区的既有铁路干线两侧区域,及对该既有干线进行改建、扩建的铁路建设项目两侧区域,在不通过列车时的环境背景噪声限值为70分贝,夜间为55分贝。因《声环境质量标准(GB3096-2008)》只对2010年12月31日前已建成运营的穿越城区的既有铁路干线不通过列车时的环境背景噪声限值作出规定,而未对列车通过时产生的噪声限值予以明确,因此对既有干线列车运营时产生的噪声并不适用。2008年修订的《铁路边界噪声限值及其测量方法(GB12525-90)》则规定:2010年12月31日前已建成运营的或环境影响评价文件已通过审批的铁路建设项目,铁路边界即距铁路外侧轨道中心线30米处的环境噪声限值昼间和夜间均为70分贝;2011年1月1日起环境影响评价文件通过审批的铁路建设项目(不包括改、扩建既有铁路建设项目)的边界铁路噪声限值为昼间70分贝,夜间60分贝。

  可以看出,上述两个标准对于2011年1月1日起新建铁路噪声限值标准的规定完全相同,而对于2010年12月31日以前运营的既有铁路,因《声环境质量标准(GB3096-2008)》并未直接规定相关铁路噪声限值,因此应根据不同情况进行具体判断。

  1、关于边界处噪声污染的认定。根据环保部办公厅2009年6月8日回复南昌铁路运输中级法院的复函,评价铁路边界处即距铁路外侧轨道中心线30米处的铁路运行噪声对居民的影响,应严格依照《铁路边界噪声限值及其测量方法(GB12525-90)》规定的限值进行判断。因此,《铁路边界噪声限值及其测量方法(GB12525-90)》只能适用于铁路边界,即距铁路外侧轨道中心线30米处。在边界处存在噪声敏感物的情况下,经监测,若边界处噪声水平在规定的限值内,则可以判定监测点处边界列车运行排放噪声符合国家环境噪声排放标准要求,铁路运行未造成环境噪声污染;若边界处噪声水平超过规定限值,应认定存在污染。

  2、对于边界内是否存在噪声污染的认定。原《铁路留用土地办法》规定,铁路边界内的土地属于铁路专用地,虽然该办法已于2008年被废止,但现实中铁路两侧边界内的土地使用权基本为铁路企业所有。为保证铁路运营安全畅通,确保沿线居民安全健康,边界内不应存在住宅等噪声敏感建筑物。如因历史原因存在住宅等敏感建筑物的,修建铁路的建设单位以及铁路企业应按照《铁路安全管理条例》的相关规定,对边界内的住宅等噪声敏感建筑物进行搬迁,不具备搬迁条件的,应采取防治措施,或协商解决,一般不予认定存在噪声污染。

  3、关于边界外噪声污染的认定。根据声音传播递远递减的科学原理,如果边界处未超过限值,一般同一地段边界外更远的地方显然不会超标。但如果边界处超过限值,同一地段边界外是否超标则应实地检测,所涉铁路线系2011年1月1日起环境影响评价文件通过审批的新建铁路(含新开廊道的增建铁路)线的,依据《声环境质量标准(GB3096-2008)》判断;如所涉铁路线系2010年12月31日前已建成运营的或环境影响评价文件已通过审批的,因《铁路边界噪声限值及其测量方法(GB12525-90)》只适用铁路边界处,边界外的区域不能适用,依据什么标准进行判断成为难题。

  我们认为,《声环境质量标准(GB3096-2008)》5.3条规定:在下列情况下,铁路干线两侧区域不通过列车时的环境背景噪声限值,按昼间70db(A)、夜间55db(A)执行:a)穿越城区的既有铁路干线;b)对穿越城区的既有铁路干线进行改建、扩建的铁路建设项目。既有铁路是指2010年12月31日前已建成运营的铁路或环境影响评价文件已通过审批的铁路建设项目。第5.4条规定:各类声环境功能区夜间突发噪声,其最大声级超过环境噪声限值的幅度不得高于15db(A)。5.3条规定为不通过列车时的环境背景噪声限值,不适用于列车通过时的情况,但可以之为基准,将列车通过时产生的噪声视为突发噪声,并按照5.4条规定的标准判断夜间列车通过时的噪声是否超标,即大于70db(A)的属于超标排放,否则为达标。至于乡村铁路干线边界外区域噪声污染的判断,根据《声环境质量标准(GB3096-2008)》第7.2条“位于交通干线两侧一定距离(参考GB/T15190第8.3条规定)内噪声敏感建筑物执行4类声环境功能区要求”的规定,根据铁路线路建成运营时间,按前述原则确定。

  三、铁路建设项目通过环评和竣工环保验收是否可以免予监测

  《环境影响评价法》实施后,新建铁路作为对周边环境有着重大影响的建设项目,均须通过环评,项目建成后,还须进行环保验收方可投产使用。对于通过环评和竣工环保验收的铁路线路,在具体噪声污染纠纷案件中是否可以免予监测有不同的意见。有观点认为,通过环评和竣工环保验收,意味着相关铁路线的规划、设计、建设、运营和环保措施符合环境保护法定标准,可以免予监测直接认定其排放达标,不构成侵权。

  我们认为,通过环评和竣工环保验收是对铁路建设项目的总体评价,但与其他建设项目相比,铁路建设项目有其特殊性,在具体个案中,不能以通过环评和竣工环保验收为由直接认定铁路企业排放达标,理由如下:首先,铁路建设项目一般距离较长,少则数百公里,多则上千公里,项目地理位置跨度大,线路两侧地形不一,对线路周边噪声敏感建筑物造成的影响也各不相同,如隧道口、山坡边等一些特殊地形路段,列车通过时产生的噪声相对于平原地段大幅增加。同一铁路线路不同地点距线路相近距离均存在噪声敏感建筑物的情况下,可能甲处噪声排放达标,乙处受地形影响超标。而对于环评和竣工环保验收而言,不可能对线路两侧所有噪声敏感物所在位置进行监测调查,只能选取噪声敏感物较为集中之地等具有代表性且易造成噪声污染的地点进行布点监测,因此,铁路线路噪声排放总体达标不代表线路两侧任何位置均不超标。其次,铁路线路竣工投产开通运营初期,一般因客流不多安排开行的车次较少,对周边环境影响也不大。后期随着时间推移客流上升,车次编排必然增加,尤其是部分高速客运专线,为充分发挥运能,动车组列车往往由短编组变为长编组或两列重联,此种情况下,对于线路两侧噪声敏感物来说,列车从其旁边通过的时间增加一倍,产生的噪声必然叠加上升。故竣工投产前通过环保验收并不表明后期运营过程中必然达标。基于上述理由,在具体纠纷案件中,对于通过环评和竣工环保验收的铁路建设项目是否存在超标排放,仍需由具备资质的第三方机构进行现场监测和调查予以判断,进而确定铁路企业是否构成侵权。

  四、铁路噪声污染民事责任承担方式

  审判实践中,对于铁路噪声污染侵权案件,一般判决铁路企业赔偿被侵权人损失外,还要求其采取措施消除噪声对被侵权人及周边环境的影响。由于铁路运输是关乎国计民生的重要行业,投资巨大,已建成并投入运营的铁路线路不可能予以拆除或更改线路走向,只能在现有基础上采取降噪措施。正常情况下,铁路企业除加强轨道和列车的技术升级改造以及控制机车鸣笛等措施外,大多通过在线路两侧加装声屏障的方法减少噪声对周边环境的影响,其原理系在声源和接收点之间插入一个高密度的墙体或板壁,造成声波传递过程中的附加衰减,从而阻止噪声的直接传播,隔离透射声并使反射声大幅衰减。

  实践中,从减噪效果上看,全封闭声屏障较佳,半封闭声屏障次之。然而,全封闭声屏障虽能有效地减少列车运行所产生的噪声向周边传播,但投资成本巨大,而且出于疏散的需要,每500米内必须设置一条救援通道,通道内配备消声设施。据测算,仅单个通道建设成本就需数百万元。同时,就时速达200公里以上的动车组而言,高速运行过程中产生强大气流,采用全封闭声屏障存在一定的安全隐患。半封闭声屏障具有安全和成本优势,但并不能彻底解决噪声污染侵权问题,即使对相关敏感建筑物采取加装隔声窗、面向铁路的墙体外立面增设吸声层或加厚墙体提高隔声能力等办法,可在一定程度上满足一般敏感目标功能要求,但仍无法达到声环境功能区的法定标准。同时,如果实施拆除敏感建筑物的措施,除需要相应资金予以补偿外,还需与地方政府协调异地安置的土地等事宜。因此,对于铁路企业来说,必须权衡加装声屏障和拆迁敏感建筑物两种措施的利弊,在确保降噪效果的基础上兼顾成本核算和运输安全,就具体个案采取最优化的措施。

  值得注意的是,现实中存在铁路线路先行修建并开通运营,噪声敏感建筑物之后建成的情况。对于此类起诉铁路噪声污染侵权纠纷案件如何处理存在争议。有意见认为,铁路线路先于噪声敏感物存在的情况下,铁路企业不承担民事责任,理由在于:一是因铁路线路已开通运营,当事人对于列车通过时向周边排放的噪声程度是明知的,但仍然在线路周边修建建筑物并居住生活,系对噪声的容忍和认可,按照民法理论自甘风险原则,由当事人自行承担相应后果。同时,我国《环境噪声污染防治法》第三十七条规定:在已有的城市交通干线两侧建设噪声敏感建筑物的,建设单位应当按照国家规定间隔一定距离,并采取减轻、避免交通噪声影响的措施。根据该规定,铁路先于房屋存在的情况下,防治噪声的主要义务在于敏感建筑物的建设单位,不履行义务则应承担不利后果。二是如果对于此种情况的当事人支持其诉求的话,有可能成为一些当事人不正当谋利的途径,有违民法“行为人不得从恶意行为中得利”的原则,对铁路企业极不公平。

  我们认为,在“先有铁路后有房”的情况下,如果铁路噪声排放超标,铁路企业仍应承担侵权责任。首先,环境问题关系国家发展、国民健康和公民的切身利益,加强环境保护是每个单位和个人的法定义务。基于此,《侵权责任法》、《环境保护法》及其他环保单行法律对环境污染者规定较为严格的责任承担方式。虽然《环境噪声污染防治法》对污染者的侵权责任归责原则较其他环保法律有一定区别,但排放单位仍需履行达标排放、加强环保的义务,按照该法第六十一条“受到环境噪声污染危害的单位和个人,有权要求加害人排除危害;造成损失的,依法赔偿损失”的规定,只要噪声超标排放,污染者即构成侵权,承担相应民事责任。其次,尽管按照前述《环境噪声污染防治法》第三十七条规定,被侵权人有采取措施减轻、避免交通噪声影响的义务,被侵权人未履行相应义务,只能认定其存在过错,减轻污染者的责任,并不能阻却侵权人的侵权责任。

 

责编:利玥漾

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