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2020年度广东省行政诉讼情况报告

2020年,广东法院深入贯彻习近平法治思想,充分发挥行政审判职能作用,助力疫情防控和复工复产,依法保护人民群众合法权益,支持行政机关依法行政,促进行政争议实质性解决,为建设高水平法治广东提供有力司法保障。

 

一、基本情况

(一)行政诉讼概况

1.行政诉讼收案首度回落。2020年,全省法院新收一审行政诉讼案件22004件,同比减少4.95%,占全国一审收案总数的8.45%。新收二审行政诉讼案件13546件,同比减少7.05%。这是2015年行政诉讼法修订实施以来的首次下降。全省法院新收申请再审案件2871件,同比减少23.87%,当事人服判息诉情况明显增多。

2.行政诉讼案件类型分散。2020年,全省新收一审行政案件类型延续多元格局。其中,劳动和社会保障(4023件)、城建(3013件)、自然资源(1962件)、集体经济组织成员资格待遇确认(2258件)、公安执法(1548件)等五类案件数量较多。

3.行政诉讼案件地域集中。2020年,全省行政案件主要集中在广州、深圳、佛山、东莞、中山、惠州、珠海、肇庆、江门等9市,新收一审行政案件17484件,占全省的79.5%。粤东西北12市新收一审案件4520件,与2019年基本持平。

4.行政诉讼裁判结果。2020年,全省共审结一审行政案件23295件,其中判决行政机关败诉3213件,行政机关一审败诉率为13.8%,较上年度上升2.4个百分点。从案件类型看,败诉率较高的是集体经济组织成员资格待遇裁决案件、征地拆迁案件和商事登记案件。

(二)行政非诉审查概况

1.非诉审查案件快速增长。2020年,全省法院新收行政机关申请法院强制执行行政行为案件即行政非诉审查案件52538件,同比增长25%。其中,87%在大湾区内地9市,71%涉及土地、公积金、环保和交通等四个领域,地域和类型分布进一步集中。全省法院共审结行政非诉审查案件52495件,同比增长25%,结收比接近100%,收结案呈均衡发展态势。

2.准予执行率继续上升。2020年,全省法院裁定准予强制执行行政行为45157件,准予执行率86%,同比上升2.5个百分点。不准予执行率相对较高的仍是土地类行政行为。行政机关不服裁定申请复议782件,同比下降1.97个百分点。

 

二、审查动向

2020年,全省法院严格司法审查标准,加强司法审查力度,充分发挥行政审判助力法治政府建设的重要作用。

(一)妥善审理涉“三旧”改造等城市更新案件,强化对更新改造项目的合法性审查,保护不动产权人以及各类改造主体的合法权益,确保城市更新在法治轨道上有序进行。

近年,我省积极推进以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造为主要内容的城市更新工作。因“三旧”改造存在历史遗留问题多、利益牵涉面广、法律规定不明确等,相关诉讼纠纷呈多发态势。对于涉“三旧”改造城市更新案件,法院重点审查:改造项目的确定、改造主体的选择是否符合法定条件、法定程序,改造方案是否广泛听取群众意见,相关补偿是否公平合理。行政机关在收回土地使用权、实施房屋征收、清理拆除附着物等过程中,是否严格依据法定程序实施行政行为,是否履行安置补偿职责,以及是否诚信履行行政协议等。对违反法定程序、不依法履行或者不按约定履行协议的行为,法院依法判决行政机关限期履行协议约定,造成行政相对人合法权益损害的,判决给予赔偿。如在原告佳某实业(深圳)有限公司诉被告深圳市规划和自然资源局龙岗管理局土地行政补偿及行政复议案中,被告因城市规划和建设需要于2009年对原告作出收回土地使用权决定,在双方对补偿事宜协商无果后,于2017年对原告作出被诉补偿安置决定,但在确定土地使用权价值补偿时,仅评估了从2017年起计至土地出让合同约定年限届满时的土地使用权价值,未包含自2009年收回土地之日至2017年期间的土地使用权价值。法院认定上述补偿安置决定依据的事实基础错误,判决予以撤销。在原告广东某彩印包装有限公司诉被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局、佛山市三水区西南街道办事处征收补偿协议案中,被告以三水对外经济开发区三旧改造工作指挥部的名义与原告签订《合同书》,约定由指挥部承担原告搬迁所产生的所有税费。原告移交土地(厂房)及设备后,指挥部未履行上述合同约定。法院认为,合同约定的税费并非房地产增值税,不会导致国家的税款流失,不存在双方恶意串通损害国家利益的问题,未违反法律法规禁止性规定,被告应依约履责,遂判决被告限期偿还原告已先行支付的相关税费。

(二)审理行政允诺、行政给付等涉民营经济政策扶持类案件,营造稳定、公开、透明、可预期的法治化营商环境,助力民营经济健康发展。

全省法院通过依法审理行政允诺、行政给付等涉民营企业的产业政策扶持案件,确保中央制定的各项优惠政策落地,敦促地方政府兑现招商引资承诺,服务保障民营经济健康发展。对于涉民营经济政策扶持案件,法院重点审查:行政机关是否依法履行职责,保障符合产业扶持政策条件的民营企业及时获得相应的扶持,是否存在不依法兑现或拖延兑现向民营企业作出的招商引资优惠、照顾承诺等情形。对执行政策不到位或不诚信兑现承诺的行政机关,依法判决限期履行法定职责或约定义务。如在原告惠州泰某能新能源汽车贸易有限公司诉被告龙门县发展和改革局不履行法定职责案中,法院认定,根据《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》《广东省发展和改革委员会和惠州市发展和改革委员会关于开展2016年度新能源汽车推广应用专项核查的通知》之要求,被告负有主动核查其辖区内销售新能源汽车情况的义务。但被告未遵循行政执法高效便民的原则,未积极履行法定职责,在原告2015年已领过新能源汽车补贴的情况下未能及时通知其申报2016年度补贴,构成行政不作为,判决被告限期对原告提出的2016年度补贴申请作出处理。在原告清远市建某置业发展有限公司诉被告清远市清新区住房和城乡建设局、清远市清新区人民政府城市规划管理案中,法院认定,被告区住建局与原告签订的《报建费缓交协议》以及后续作出的《会议纪要》中有关同意原告延期缴纳部分人防易地建设费和建筑规划报建费的内容有法律效力。原告延期缴纳第三期款项并未超出《会议纪要》规定的期限,被告区住建局关于滞纳金的计算有误,遂判决依法变更。

(三)审理行政处罚案件,规范行政机关裁量权的行使,实现行政处罚目的价值。

全省法院进一步强化对行政处罚中行政裁量权的审查,纠正明显不当的行政处罚行为,保护行政相对人的合法权益,督促执法机关不断提升依法裁量、精准裁量的意识和水平。在涉裁量权的行政处罚案件中,法院重点审查:行政处罚是否符合目的价值,是否符合比例原则,是否超出法定的种类、范围和幅度,是否与违法的事实、性质情节以及社会危害程度相当等。对不符合“过罚相当”、“教育与惩罚相结合”原则的处罚决定,依法判决撤销或变更。如在原告紫金县某羊奶店诉被告紫金县市场监督管理局行政处罚案中,法院认定,虽然原告的涉案行为构成虚假宣传,但考虑到原告是注册资本小、经营时间短、经营规模不大的个体工商户,宣传范围主要为本店会员,影响较小,且并无证据材料显示其所宣传的羊奶粉本身存在质量问题,对市场秩序危害不大。结合本地区经济发展水平,法院判决酌情将行政处罚决定书中的罚款数额由100万元变更为10万元,并撤销了“吊销营业执照”的处罚内容。在原告刘某萍诉被告湛江市公安局交通警察支队霞山大队交通行政处罚案中,法院根据《道路交通违法行为认定及处理指导意见(一)》第三条有关“外地驾驶人因不熟悉道路,违反载货汽车禁令标志指示通行,经交通警察当场指出后立即终止违法行为的,由公安机关交通管理部门予以警告,并将相关信息录入综合平台”的规定,从原告被执勤民警拦停后,即在执勤民警的示意下驾驶车辆靠边停放接受检查,终止了违法行为,未造成不良后果的具体情节考虑,判决撤销被告作出的罚款200元并记3分的处罚决定。

(四)审理行政强制案件,督促行政机关依法采取行政强制措施和实施行政强制执行行为,确保合法权益受到侵害的行政相对人获得及时、有效、充分的司法救济。

全省法院全面强化对行政强制行为的合法性审查,支持行政机关依法开展强制执法行为,同时加大对违法强制行为的监督力度,督促行政机关遵守正当法律程序,切实保障行政相对人的合法权益。在行政强制案件中,法院重点审查:行政机关采取的行政强制措施或强制执行手段是否具有充分的事实基础,是否严格履行了行政强制法规定的程序,采取的强制措施或方法是否过当,是否损害行政相对人的合法权益等。对于行政强制行为违法的,依法判决予以撤销或确认其违法,造成行政相对人合法利益损失的,依法判决被告承担赔偿责任。因被告原因导致原告对损失无法举证的,由法院结合原告的诉请和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌定赔偿数额。如在原告汕尾市城区某养殖场诉被告汕尾市城区红草镇人民政府强制拆除及赔偿案中,被告强制拆除原告养殖场前仅作出了《责令畜禽养殖场(户)关闭搬迁通知书》,既没有证据证明已将该通知送达原告,也没有发出催告履行通知书,没有作出强制执行决定,没有保障原告享有的陈述、申辩权,法院认定该强制拆除行为违法。因被告拆除时未清点、移交或妥善保管违法建筑物以外的物品,导致原告相关设备及生猪等合法财产损毁,应承担相应赔偿责任,法院遂判决被告赔偿原告损失2万元。在原告湛江市麻章区某苗木场诉被告湛江市麻章区人民政府、麻章镇人民政府行政强制及赔偿案中,法院认定,被告在对原告苗木进行强制清表前,未履行发出书面催告通知书、作出强制执行决定书的义务,也未申请人民法院强制执行,清理时亦未对原告的苗木进行清点和妥善保管,明显违反法定程序,应对由此导致原告的损失承担赔偿责任,遂判决确认被告强制清理原告花木的行为违法,并向原告赔偿损失25万元。

 

三、审判成效

(一)全力服务和保障疫情防控和经济社会发展大局

全省法院贯彻中央和广东省委关于统筹推进疫情防控和经济社会发展工作部署,制定发布《广东省高级人民法院关于依法审理新冠肺炎疫情防控期间民事行政案件的通告》,依法审结邓某因未佩戴口罩、不听劝阻冲卡被拘留案等一批涉疫情防控行政处罚、行政强制案件,有力支持行政机关依法打击破坏防疫的违法行为,维护人民群众生命健康安全。加大调解力度,中山、广州等地一批公积金征缴纠纷案件得以实质化解,依法维护了劳动者合法权益,助力中小微企业复工复产。聚焦“双区”建设和“一核一带一区”区域发展,依法妥善审理广州“智慧城”拆迁补偿、佛山地铁三号线征收补偿、广东“三馆合一”项目征收补偿等一批涉旧城改造行政案件,助推老城市焕发新活力。服务保障沿海经济带建设,及时审结揭阳市大南海中石化项目、阳江抽水蓄能电站项目等土地征收行政案件,为我省重点项目、重大工程的顺利推进提供司法保障。助力北部生态发展区绿色发展,出台《关于审理土地山林确权纠纷行政案件的指引》,依法审结土地山林确权纠纷、自然资源保护等行政案件2187件,维护农民合法权益,促进美丽乡村建设。依法审结首宗涉新三板挂牌公司因违反信息披露义务被行政处罚案件,依法支持证券监管部门履行监管职责,维护资本市场健康有序发展。

(二)诉前诉中线上线下相结合,力促行政争议实质化解

适应疫情常态化防控需要,依托“广东法院诉讼服务网”“粤公正”小程序等平台,加强在线诉讼服务,为行政诉讼当事人提供网上异地立案、视频开庭、线上远程调解和电子送达等“云”服务。学习借鉴“枫桥经验”,依托当地党委政府,推动广州、深圳、佛山、东莞等地法院建立行政争议诉前调解中心,支持茂名法院在市县两级司法惠民服务中心导入行政争议诉前协调化解功能,努力将行政争议化解在诉前、解决在基层。2020年,经调解协调,原告主动撤诉或以调解方式结案的案件有3591件,同比增长30%,一审调撤率达到16%,同比增长4个百分点。其中,广东高院以调解撤诉方式结案85件,同比大幅增长77.1%。行政案件上诉率和申请再审率同比分别下降2个百分点和4个百分点。人民群众在行政诉讼中的获得感不断提升。

(三)助力“放管服”改革,推动法治政府建设

全省法院全力支持“放管服”改革和行政机关在商事登记、行政许可等管理领域推行的告知承诺制审批、“秒批”、自动化审批等改革,助力激发市场活力。继续深化“府院”联动,共同推进行政机关负责人出庭应诉工作。中山、清远、梅州等市政府副市长带头出庭应诉,行政机关负责人出庭应诉5829次,同比增长20%,出庭应诉率达35.9%,创历史新高。广州颐福居公司违建拆除案等行政案件通过行政机关负责人出庭应诉并参与协调得到实质化解。依托与省委党校共建的依法行政教育实践基地,先后组织300多名县处级以上领导干部到广东高院旁听行政案件庭审。全省法院先后就涉环境治理、社会保障等领域问题发出司法建议102件,部分建议得到行政机关积极响应。

(四)强化自身能力建设,提升行政审判工作质效

加强对行政案件管辖问题研究,对涉金融监管、环境资源保护领域及涉外行政诉讼案件的管辖改革提出建设性意见,积极支持金融审判、环境资源审判探索“三审合一”改革。针对行政案件收案“倒金字塔”现象,出台指导文件推动在广东高院以及广州、深圳、佛山等法院开展繁简分流简案快办试点工作,优化审理程序、简化文书制作,实行标准化说理,开展集约、电子送达,实现快慢分道、简案快审、难案精办。如广州铁路运输两级法院2020年5月成立速裁团队,将50%行政诉讼案件以及全部非诉审查案件纳入速裁审理,速裁案件平均结案周期缩短至13.33天。针对公积金征缴等群体性纠纷,探索标准诉讼、示范裁判,如江门等地法院通过选取部分案件先作出示范判决,以该示范判决作为标准开展对其余纠纷的协调调解,实现裁判一案、规范一片、指导一类的示范功能,有效推动同类型行政纠纷及时妥善化解。广东行政审判案例研究基地成功参与举办第二届“国家治理现代化与行政诉讼制度的完善”研讨会,来自最高人民法院、各省高院以及高校的实务工作者和专家学者应邀参会,就行政协议等前沿法律问题开展研讨。加强案例调研工作,全省法院先后涌现一批有全国影响力的典型案例,汕尾市真诚公共汽车运输有限公司诉汕尾市人民政府排除限制竞争案、广州市淦汕贸易有限公司诉新丰县工商行政管理局工商登记案等两案入选全国法院产权保护行政诉讼典型案例,另有1篇案例、1篇调研报告获得第八届“全国法院行政审判优秀业务成果”一等奖。

 

四、工作展望

下一步,广东法院将继续深入贯彻习近平法治思想,紧紧围绕省委“1+1+9”工作部署,全力服务保障粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设,充分发挥行政审判在服务大局、保障民生、规范执法、维护稳定等方面的职能作用,为充分激发“双区”建设效应贡献司法力量,为建设更高水平的平安广东、法治广东提供更有力的司法保障。

——聚焦中心工作重点领域,支持营商环境综合改革。依法规范和治理地方政府的招商引资、特许经营等行为,加大对行政相对人契约利益、信赖利益的保护力度,依法审理好涉及重点工程、重大项目的征地拆迁补偿、行政协议纠纷,维护人民群众合法权益,确保国家重大工程项目顺利按时推进。全力支持推进“放管服”改革,积极为完善各地政府及职能部门权责清单提供法律建议,依照权责清单明确相应被告资格,确保权责一致。配合推进自然资源领域“多审合一”“多证合一”改革,支持商事登记确认制改革试点,对行政机关在行政许可、证明事项等领域推行告知承诺制、容缺登记制等举措,依法审查确定其合法性,维护市场管理秩序,营造优质法治营商环境。依法妥善处理好涉及“三旧”改造城市更新引发的安置补偿协议、征拆案件,理顺受案范围争议,探索建立“先行政裁决后行政诉讼”纠纷解决模式,确保城市更新有序推进,为经济发展腾出更大空间。落实省委《关于深化乡镇体制改革完善基层治理体系的意见》,支持广东省人民政府将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处行使,加强对镇街综合行政执法的指导和监督力度,确保基层治理依法、规范、有序。

——深化司法行政良性互动,构建多元解纷机制,推动形成实质化解行政争议工作合力。与广东省人民政府、广东省司法厅共同研究出台支持“双区”建设、服务经济发展的法治工作举措。支持广东省行政复议体制改革,配合做好行政复议职责调整为县级以上人民政府统一行使后复议和诉讼的工作衔接,在行政复议法修订之前引导当事人按照复议体制改革的要求申请复议。加强与县级以上人民政府的工作联动,推动行政复议体制改革后行政裁决、行政复议与行政审判标准的统一,切实发挥行政裁决、行政复议功能,形成实质性解决行政争议的合力。加强对我省执行行政机关负责人出庭应诉制度情况的工作调研,研究存在的问题并提出建议对策,发挥行政首长在解决重大行政纠纷中的关键作用。在总结广州、深圳、佛山、东莞等地行政争议诉前调解中心经验的基础上,探索建立党委领导、政法委协调、政府主导、法院指导、社会各界参与的行政争议多元解决工作机制,共同推动行政案件的诉前调解、实质化解,力争绝大部分的行政纠纷化解在萌芽,解决在当地。

——科学配置行政审判资源,着力提升司法办案能力。整合非集中管辖法院原行政审判队伍资源,调动其工作积极性,各地市中级法院可结合实际探索将征地拆迁、“三旧”改造、山林土地确权、社保待遇、环境执法等纠纷交由非集中管辖法院进行诉前协调、诉中调解,发挥制度优势,加强协调力度,优化和巩固集中管辖改革成果。依托智慧法院信息平台提供全方位智慧服务,推广深圳行政诉讼服务网上平台“法智云端”,推动各市法院与行政机关实现云端互联,开展网上应诉、电子送达、在线审理,提升行政审判效率。推进行政案件繁简分流机制改革,设立速裁团队或速裁合议庭,简化诉讼程序,推行标准化裁决,推进文书说理模块化,实现简案快办。加强对行政申请再审案件审查机制的研究,明确申诉审查标准,区分处理方式,提升审查效率,维护司法公信。对已发生法律效力的裁判,认定事实清楚,适用法律、法规正确,当事人主张的再审事由不成立的,可以参照最高人民法院的相关规定,迳行驳回再审申请;对已发生法律效力的裁判确有错误的,出台再审指引,完善启动程序。加强对新类型纠纷和典型案例的理论研究,加大对典型行政案例的培育力度,依托案例研究基地汇编典型案例,不断推动行政执法尺度和裁判尺度相统一。

 

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