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广东法院“基本解决执行难”白皮书

前言

执行难在我国司法实践中成因复杂、由来以久。以习近平同志为核心的党中央站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度,在党的十八届四中全会提出“切实解决执行难,依法保障胜诉当事人及时实现权益”的工作要求。为落实中央工作部署,2016年,最高人民法院提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”,并出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(以下简称《工作纲要》),对“基本解决执行难”的总体思路、主要任务及组织保障提出了具体要求,从而拉开了“基本解决执行难”的序幕。

2016年3月到2019年3月,广东法院按照最高人民法院的统一部署,紧紧依靠党委领导、人大监督、政府和社会各界支持,鼓足干劲、力争上游、排除万难,全面深入推进各项工作,党委领导下的综合治理执行难的体制基本形成,“一性两化”的新型执行机制得以确立,查人找物难、财产变现难、打击规避执行和逃避执行难、案件管理难等一系列难题得到破解,执行工作形象明显改善,执行公信力大幅增强,“基本解决执行难”工作目标如期实现。

 

一、“基本解决执行难”的总体安排和评估情况

“基本解决执行难”与“切实解决执行难”方向一致、阶段不同,“基本解决执行难”不等于“切实解决执行难”,但“基本解决执行难”的量变过程必将引起质变,推动执行工作发生根本性变革、执行难问题从根本上解决。

(一)总体目标

根据《工作纲要》,最高人民法院确定“基本解决执行难”的总体目标是“四个基本”,通俗的概括是“内外有无”:1.被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制(“外”);2.人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除(“内”);3.无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决(“无”);4.有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕,人民群众对执行工作的满意度显著提升,人民法院执行权威有效树立,司法公信力进一步增强(“有”)。《工作纲要》还提出“基本解决执行难”工作要实现执行模式改革、执行体制改革、执行管理改革、财产处置改革和完善执行工作机制、执行规范体系、执行监督体系和专项治理机制八个方面的主要任务。

2016年,根据《工作纲要》,广东高院出台《我省法院“用两到三年时间基本解决执行难”工作的实施意见》,提出了58项具体工作措施和16项组织保障要求,并明确“基本解决执行难”工作的总体思路:2016年重点清理执行案件和执行案款,完善信息化设施和制度规范,突出治标;2017年以全国执行指挥管理平台启动为标志,深入推进专项工作,全面治本;2018年决胜冲刺,全面完成总体目标,确保如期完成任务。

(二)评价体系

以往,针对执行工作的评价以法院内部考核为主,将执行结案率作为主要考核指标。为客观、全面考评各地法院“基本解决执行难”工作,最高人民法院引入第三方评估机制,由中国社会科学院牵头的4个部门、13家媒体、15名专家学者组成评估组,独立对“基本解决执行难”进行跟踪评估。评估秉持过程与结果并重、分级设定指标体系等原则,为人民法院“基本解决执行难”确立了评价标准。基层人民法院的指标体系由“规范执行”“阳光执行”“执行保障”“执行质效”4个一级指标构成;中级人民法院的指标体系由“规范执行”“阳光执行”“监督管理”“执行保障”“执行质效”5个一级指标构成;高级人民法院的指标体系由“制度机制建设与落实”“监督管理”“执行保障”3个一级指标构成。其中,将“基本解决执行难”的“四个基本”量化为“四个90%、一个80%”的核心指标,即 90%以上有财产可供执行案件在法定期限内执结,90%以上无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求,90%以上执行信访案件得到化解或办结,近三年执行案件整体执结率超过80%,以上指标全国90%以上法院达标。

(三)评估情况

根据安排,2019年1月,广东法院接受第三方评估。除详细听取广东高院执行工作情况报告外,评估组随机抽取了8个地市的34个法院听取具体工作情况汇报,随机抽取了各法院150-200件案件电子卷宗,调取全省法院执行工作质效数据,登录系统了解执行案件的整体情况,并现场检查执行指挥中心。评估组现场反馈意见和书面初步结论认为,在两到三年时间里,尤其是2018年以来,广东法院在制度建设、行为规范、执行公开、质效方面成效显著,执行面貌有明显改观。在核心指标方面,全省有财产可供执行案件实际执结率、2018年终本合格率、信访办结率、三年整体执结率的数据均达到最高人民法院预设的要求。在构建“基本解决执行难”大格局、优化执行权配置启动审执分离改革、改革创新执行工作机制、执转破方面,广东法院取得创新成效。

 

二、“基本解决执行难”的主要举措

按照“基本解决执行难”三年规划,广东法院组织开展了“双清双战2016”(清理执行案款、清理执行存案;向“老赖”宣战、向执行难宣战)、“攻坚2017”、“决胜2018”及“南粤执行风暴”等执行专项活动,减存案、提质效、加力度、补缺漏、夯基础、建机制,持续推进“基本解决执行难”工作。

(一)推动形成综合治理执行难格局

2016年以来,广东高院党组多次向广东省委专题汇报“基本解决执行难”工作。广东省委高度重视,2017年8月,省委常委会通过了《关于支持法院切实解决执行难的意见》,并以省委办公厅、省政府办公厅名义印发。2018年5月,广东省委依法治省办印发了《贯彻落实省“两办”<意见>的工作方案》,明确各地区各部门负责承担的50项具体任务,压实“基本解决执行难”的共同责任。2017年1月,广东省成立了由省委常委、政法委书记任组长、20家成员单位参与的“基本解决执行难”工作领导小组,多次召开联席会议,在全省范围内建立了联动工作机制。各地市(县、区)也都成立了相应的领导小组。广东省人大常委会2016、2017年连续两年就行政机关履行法院生效裁判问题开展专门调研,帮助解决涉行政机关案件执行问题。广东省委政法委召开了三次全省“基本解决执行难”会议,协调解决跨部门、跨系统的执行联动问题,党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会各界参与的综合治理执行难的新格局在全省基本形成。

(二)举全省法院之力集中攻坚

广东三级法院将“基本解决执行难”工作作为“一把手”工程,举全院之力,标本兼治、攻坚克难。2016年以来,广东高院院长龚稼立4次视频连线督导16个地市的中、基层法院院长,10余次亲临重点地区法院现场调研指导和督促工作,定期主持召开全院“基本解决执行难”领导小组会议。副院长徐春建、胡鹰多次组织监察室、政治部和执行局,对进展较慢、问题较多的法院进行通报,对院长进行约谈。三年来,全省法院共为执行部门增员1466人(其中广东高院从其他部门抽调18人参与“基本解决执行难”工作)。广东高院执行局对照第三方评估指标,确定了77项重点工作任务,实行责任到人、任务上墙、挂图作战;每周发布一期执行办案数据周报和一期执行质效监控参考,每月召开一次全省法院执行工作例会,加强工作指导;对各中院、基层法院多次进行业务培训,多次发布工作指引;对重点地区进行全程辅导,对落后地区进行巡回督导,对个别基层法院由中级法院派工作组驻点帮扶,对达标困难较多、进度较慢的法院及时向相关中院院长发出告知函,对各中院年度执行工作进行单独考核并通报考核结果,在全省法院营造了你追我赶、积极向上、奋勇攻坚的氛围。

(三)持续推进执行规范化建设

广东全省法院全面启用全国统一的执行办案系统,实行节点化、数字化、精细化管理,实现案件信息即时录入、数据批量推送、重要流程节点通过“两微一端”、手机短信等多元化方式同步公开,切实杜绝案件“体外循环”和暗箱操作。加强对终本率、终本案件合格率、失信名单撤销率、信息录入差错率等指标的监控,积极查找和补足工作短板。抽查各中院的执行案件,通报存在的问题并纳入执行工作单独考核范围,规范执行办案。开展规范执行行为专项整治活动,广东高院对全省法院怠于落实监督措施的案件进行专门督办,对不规范执行和消极执行的典型案件进行通报,对存在长期未结案件较多等问题的中院进行约谈。制订出台《关于规范终结本次执行程序后发现被执行人存款案件办理程序的意见》、《关于规范执行不能案件退出强制执行程序的意见》等指导性文件,进一步规范终本案件办理;出台《中级人民法院协同执行基层人民法院执行实施案件的实施细则》,进一步推动疑难、复杂案件办理;出台《关于办理执行监督案件的指引》、《关于执行监督工作实施问责的暂行规定》,进一步加大问责追责力度。每年发布一期执行裁决案件发改分析,每月发布一期执行案件裁决要点,就38个疑难问题出台指导意见,执行工作水平大幅提升,消极执行、选择性执行和乱执行现象得到全面治理。

(四)深入推进执行信息化建设

广东高院2018年投入3300万元,在全省法院建设可视化、实时化、规范化的应急调度值守平台,专门用于执行指挥的第二套高清视频会议系统,以及升级改造省法院执行指挥中心,基本建成三级法院联网和实体化运作的指挥网络。2018年,广东在全国率先实现了全省不动产数据与“总对总”联网,目前全省不动产入库信息已超过809万项。推动全省188家地方性银行联网“总对总”查控系统,实现银行存款和理财产品网上查询、冻结、扣划全覆盖。持续进行数据校准,广东本地和全国法院执行办案系统的数据误差由近3万件减少到2000件。扩展执行案件流程管理系统功能,增加“点对点查控”、一案一账号、委托执行、电子签章、裁判文书上网、限制被执行人出入境管理等模块,扩展系统支撑能力,满足执行案件持续增长、规范节点持续增多而急速增长的工作任务,执行办案更加畅通、高效。借助网络化、信息化、集约化,执行工作实现了从传统执行方式向现代执行方式的巨大飞跃。

(五)积极稳妥抓好执行信访工作

广东各级法院实现执行申诉信访系统使用全覆盖,确保信访案件件件有录入、有结果、有回音。广东高院制订了《关于加强赴京执行信访化解工作的通知》,落实诉访分离,确保赴京访矛盾实际化解。每季度对全省赴京、赴省访情况进行通报,每月召开视频会议对未结赴京、赴省访案件逐案督办。信访骨头案件实行“属地管理、分级负责”,由院、局领导包案化解,严格依法办事、防止激化矛盾,做到依法处理、舆论引导、社会面管控“三同步”,妥善处置极端信访和群体性闹访问题。2017年执行信访案访比3.39‱,低于全国6.44‱的平均值,正向排名全国第二;2018年为2.22‱,低于全国4.63‱的平均值,正向排名全国第四。通过积极回应人民群众的诉求,解决当事人的困难,增强人民群众的获得感,进一步践行公正司法、司法为民宗旨。

(六)营造良好的外部环境

2016年以来,广东法院主动联络全国和省级人大代表、政协委员3292人次,主动邀请570批2347名全国和省人大代表、政协委员参加“基本解决执行难”专题视察等活动。21个地市的全国人大代表已实现联络全覆盖。广东高院每年都制定专门的执行宣传工作方案,对重点工作、典型案例以及攻坚决战进展情况进行宣传,累计发布广东法院基本解决执行难简报120期,推介各地经验成效;制作多期“本案正在执行”栏目,已在中央电视台播出;开通全国首家高院执行微信号,发布文章270篇;组织召开4次新闻发布会,发布执行工作动态和打击拒执犯罪、推进涉民生案件执行、执行不能等典型案例;在羊城晚报等媒体开设专栏,由执行法官讲述执行故事,组织开展11场执行直播活动,累计观看人数超过3500万,让人民群众了解执行工作、支持执行工作,执行工作环境进一步改善,执行公信力进一步提升。

 

三、“基本解决执行难”三年攻坚成效

(一)执行存案大幅下降

三年来,广东法院办结执行案件近180万件,位居全国第一,约占全国的十分之一。其中,2016年执结43.4万件,同比增长36.8%;2017年执结62万件,同比增长43%;2018年执结73.5万件,同比增长18.5%;结案率87.74%,同比上升3.84个百分点;结收案比102.77%,同比上升5.64个百分点。执行到位金额3120亿元,与前一个周期相比增长73.8%,用真金白银兑现了人民群众的胜诉权益。截至2018年底,全省执行存案从高峰时的30万件减少至10.28万件;长期未结案件从最多时的6万多件,减少到2.6万件;超审限案件从6000多件,减少到35件。广东高院执行局办案效率大幅提升,2018年在受理案件数量增长41.89%的情况下,结案增长44.54%,达到1032件;结案率98.29%,同比上升2个百分点,结收案比101%。全省法院和省法院执行局结案双双创出历史新高,结收案比双双突破百分之百。

(二)案件质效逐步提升

作为全国唯一一个年收执行案件超过70万件的省份,广东在加速案件办理、提升执行质效方面压力巨大。经过历时三年的努力拼搏,全省法院一手抓新案办理,一手抓积案清理;一边抓办案进度,一边抓质效指标,到2018年底,全省法院有财产案件法定期限内实际执结率上升为96.8%、执行信访案件办结率100%,执行案件三年累计结案率94.59%;2018年以来,无财产可供执行案件终结本次执行程序合格率99.39%,全部达到最高人民法院预设的要求。

(三)执行规范化水平明显提高

2016年以来,按照最高人民法院和最高人民检察院统一部署,广东法院开展执行案款集中清理活动,清理执行案款110亿元,历史遗留问题整体化解。2017年以来通过最高人民法院四轮专项巡查,广东法院深入开展集中整改活动,不规范办案问题得到了有效整改,依法执行、规范执行、文明执行、善意执行成为执行干警的普遍共识和自觉行动,到2018年底“终本”案件合格率稳定在99%以上。

(四)执行理念、观念和方法发生革命性变化

广东法院持续完善集约化网络查控机制,能够实时网络查控被执行人的18类身份和财产信息,执行方式由“登门临柜”转变为网上点击,查人找物难题得到有效缓解。珠三角地区法院依靠执行信息化、管理精细化和辅助工作社会化,想方设法突破案件增长快、积案难案多等困境,实现办案加快、质量提升、机制优化的向好态势,单个团队年办案过千件的纪录不断刷新。以共建、共治思维推动失信联合惩戒不断扩展覆盖面、提升精准度,2018年促使9.16万名被执行人主动履行债务,执行方式由法院强制执行向自愿履行方向发展的拐点已经出现,信息化、集约化执行成为常态化的执行方式。

(五)执行工作形象发生根本性改变

“基本解决执行难”三年攻坚,广东法院执行工作发生了巨大变化。三年来,广东法院解决执行难的力度前所未有,投入的力量和取得的成效也前所未有。强制执行的职能作用发挥越来越充分,让人民群众感受到了人民法院执行动真格,感受到了敢于执行、善于执行的新形象。限制高消费、限制出境、列入失信名单、拘留甚至追究拒执罪等执行措施的广泛适用,向各界充分展示了人民法院积极兑现生效法律文书确定内容的决心,提升了执行工作的影响力,同时也压缩了失信被执行人的活动空间。人民法院执行攻坚成为三年执行工作的显著特征,执行工作得到越来越多当事人和人民群众认同、点赞。

 

四、“基本解决执行难”的特色亮点

广东是全国改革开放的排头兵、先行地、实验区,经济社会发展、法治建设水平以及司法审判工作都有自身特点。区域发展不平衡是广东的基本省情。与此相适应,广东法院执行工作也发展不平衡,粤东西北地区基础薄弱、历史遗留问题较多;珠三角地区案件总量大、新类型案件多、案件多人手紧的矛盾十分突出。广东法院秉持敢闯敢试、敢为人先的改革创新精神,立足省情和自身优势着力打造特色亮点。

(一)借力司法改革探索现代执行工作机制

广东作为中央确定的司法体制改革首批试点省份之一,在探索审判权和执行权适度分离方面起步较早,2015年就确定了深圳、汕头、佛山、茂名4地法院作为审执分离改革试点法院。全省各地法院根据本地实际,在坚持执行权的司法权属性的前提下,也都相应开展了执行裁判权与实施权相分离的改革。2016年8月,广东高院成立全国首家高院破产审判庭(执行裁判庭),专门审理企业破产、企业强制清算、执行异议之诉、案外人异议之诉、分配方案异议之诉等案件,积极顺应执行现代化进程,通过改革增创新的执行机制优势。

(二)创新方法解决执行难题

广州中院开展“送必达、执必果”试点,拓宽受送达人信息采集渠道,可获取全市1300万条标准地址信息和900多万外来人口的暂住信息,解决“送达难”;推动市“两办”出台文件,44家单位对失信被执行人实施32类联合惩戒措施,推动全市中小客车带指标司法拍卖落地实施,加快实现“执必果”,得到最高人民法院周强院长充分肯定。佛山市禅城区法院与区社会综合治理指挥中心对接,共享全区人口、不动产、网格员等信息,探索借助大数据和智慧城市建设打造“云执行”模式。各地法院创新执行团队办案机制,案件多的地区已经普遍建立起快执团队、繁简分流及二次分案机制。全省法院推行辅助性和事务性工作集约化、社会化办理。其中,广东高院与京东集团、保险公司、金融机构签订协议,融合社会力量助推司法网拍、执行救助等工作;广州等地法院通过网上询价确定网络拍卖底价、引入地税评估体系开展涉案房产评估,解决财产评估时间长、处置进度慢等问题;中山法院引入银行等机构负责执行款管理、发放等工作“让专业机构的专业人员负责专业工作”。2018年,广东高院收集各地法院创新案例100余个,总结推广29个。

(三)以执行公开提升司法透明度

全省法院在同一个网络平台办案,执行收结案信息、终本案件信息、财产处置信息、失信名单信息、案款退付信息、执行裁判文书信息均实时在系统中生成并对外公开,当事人可随时查询。全省法院全部开通12368诉讼服务热线,及时受理、转办查询案件、联系法官、信访投诉等执行诉求。全省法院网络司法拍卖100%覆盖,在2017年成交378亿元(同比增长2.5倍)的基础上,2018年成交521亿元,同比增长37.7%;成交标的2.1万个,居全国第一,通过“阳光拍卖”实现财产处置“零投诉”。广州中院以微信“微执行”推进智慧执行,提供执行公告、执行指南、失信曝光、执行悬赏、提交线索、拒执案例6项公开功能,搭建公众参与解决执行难的平台。佛山市顺德区法院开通办案团队执行微信号,畅通与当事人联络的通道,主动接受当事人监督。

(四)通过执行队伍的无私奉献提升执行公信力

广东法院以占全国十五分之一的执行力量办结了十分之一的执行案件,案多人少矛盾非常突出。珠三角地区法院人案比普遍达七、八百件,个别地区甚至过千。为了实现“基本解决执行难”目标,广东法院执行干警加班加点已经成为工作常态,真正做到了“5+2”、“白加黑”,充分展现了勇打执行攻坚战的英雄气概。2018年以来,广东信宜市法院执行局副局长伍彤等5名执行干警牺牲在岗位上。组织上给予了深切关怀,倡议全省执行干警学习伍彤精神,投身解决执行难的伟大事业。

 

五、“基本解决执行难”与社会治理

(一)“基本解决执行难”助推社会信用体系建设

“基本解决执行难”与社会信用体系建设双向促进。早在2014年,人民法院即已开始限制失信被执行人乘坐飞机和高铁,成为较早呼吁建设社会信用体系并付诸实践的部门。2016年以来,广东高院将“基本解决执行难”融入社会信用体系建设格局,以落实对失信被执行人的联合惩戒为突破口,积极与有关部门共享信息、开展协作。人民法院失信被执行人名单因特有的权威性、终局性特征,已成为社会信用体系建设的重要数据源,越来越多的机关、企事业单位主动对接使用,更加精准指向失信者的痛点,起到了很好的“补位”惩戒作用。2016年以来,全省法院共发布失信被执行人82.72万人,限制消费94.59万人,促使16.9万人履行了法律义务。广东高院与省发展改革委合作,在“信用广东”网搭建“法院执行曝光台”,推动省有关部门将失信被执行人名单嵌入审批系统,5个月内公安机关即已限制2485人入住四星级以上宾馆。广东高院与省委组织部、共青团广东省直机关工委共建联合惩戒机制,对127名新当选的全国人大代表、全国政协委员和共青团广东省代表候选人进行资格审查,防止失信被执行人当选。会同省发展改革委、省财政厅,对372家涉金融领域失信企业进行治理,限制其参与政府采购和投标建设工程,促使42家企业在前期治理阶段履行了义务。

(二)“基本解决执行难”护航经济高质量发展

2018年1月和10月,广东高院分别出台《关于为优化营商环境提供司法保障的实施意见》和《关于为促进民营经济健康发展提供司法保障的实施意见》,要求加快推进解决执行难,保护民营企业合法权益,依法慎用强制措施,严禁超标的和超范围查封、扣押、冻结涉案财物,最大限度减少对企业正常经营的不利影响。为加快推动市场出清,释放沉淀资源,服务供给侧结构性改革,广东高院出台了《广东法院关于执行案件移送破产审查的若干意见》,妥善解决“僵尸企业”破产启动难、程序衔接不畅问题。2018年,广东法院将5万件执行案件转入破产程序推进清理,平均每审结一件“执转破”案件即消化1133件执行案件。法院作出受理决定的平均周期45天、宣告破产6个月、审结12个月,改变普通破产案件审理两年以上的状况。最高法院召开现场会总结推广深圳、广州等地“执转破”工作经验。

(三)“基本解决执行难”促进行政机关带头履行生效法律文书

行政机关涉诉欠债案件,虽在执行案件总量中占比极小,但一直受到高度重视。2016年以来,广东省委政法委先后召开2次积案清理推进会,约谈了9个地市党政主要领导,并将“基本解决执行难”纳入依法治省考核和社会治安综合治理考核,2018年扣减了9个地市的考核分数;省政府法制办将行政机关履行法院裁判情况纳入依法行政考核,2018年扣减了6个地市政府的考核分数。

(四)“基本解决执行难”推动社会矛盾纾解

执行工作是纠纷处置的最末端环节,防控风险并妥善化解矛盾,始终是“基本解决执行难”的重要内容。广东高院坚持以人民为中心,尽最大能力满足群众的执行关切,尽最大努力化解矛盾,维护稳定。广东高院推行司法救助资金与商业保险相结合的执行救助机制,解决无财产案件弱势群体的执行难题。开展涉民生执行活动,2016-2017年元旦春节期间为农民工追回拖欠工资4.46亿元。开展涉农信社案件集中执行活动,化解金融风险,护航农信社改制。就网络仲裁执行提请最高人民法院出台司法解释,促进多元化纠纷处理机制健康有序发展。就“不交吉拍卖”等社会关注问题开展专项调研,出台文件指导各级法院规范办理。

 

结束语

我们清醒地认识到,广东法院执行工作还存在不少困难和问题,与省委和人民群众期待还有不小的差距。接下来,全省法院将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚定信心决心,坚持攻坚克难,以健全完善长效机制为重点,深化执行体制机制改革,深化综合治理和源头治理,进一步巩固“基本解决执行难”成果,以高起点、高标准推动全省法院执行工作在更高水平上实现高质量发展,为广东实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”再作新贡献。

 


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